Международное сотрудничество государств в области прав человека

Права человека – основа правовой системы гражданского общества и государства, поскольку: именно в них выражены условия и формы, которые обеспечивают жизнедеятельность общества; ими скреплено государство, которое обязано признавать и охранять эти права; вполне логично, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; именно основные права человека и гражданина, будучи основой права, дают возможность государству именоваться правовым.

О каких же правах человека конкретно идет речь? В международных документах по затронутым проблемам принято подразделять права человека на гражданские, политические, экономические, социальные и культурные. Это отнюдь не исключает других возможных классификаций указанных прав.

В настоящее время в международной практике принята Концепция "трёх поколений" прав человека, которая в значительной мере условна по названию, но не по динамике развития прав человека и гражданина.

Первое поколение прав человека было вызвано к жизни главным образом, Великой французской революцией 1789-1794 гг. В то время и в течение значительного времени после революции, под правами человека имелись ввиду только гражданские и политические права. Чудовищные нарушения прав человека и гражданина, прежде всего, права на жизнь были обычной практикой первых завоевателей новых земель, особенно в Соединенных Штатах Америки. Один из широко известных в США публицистов, политический и общественный деятель Клод Лайтфут, опубликовал в 70-80-е годы XX века, ряд исследований, посвященных разоблачениям лицемерной кампании "прав человека". Историческое исследования К. Лайтфута, озаглавленное "Права человека по-американски", явилась убедительным свидетельством того, что становление демократии в США с самого начала сопровождалось беспощадным уничтожением коренного населения страны – индейцев, порабощением и физическим истреблением темнокожего населения и представителей других национальных меньшинств[57].

Второе поколение прав человека хронологически идет с периода Всеобщей Декларации прав человека 1948 года, когда в понятие этих прав стали включать социально-экономические и культурные права. В этот период развития международного права нельзя не отметить влияние СССР и ее союзников, одержавших победу во второй мировой войне, на установление нового мирового правопорядка, в центре которого оказалось соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина.

Наконец дальнейшее развитие международного права, особенно в последнем десятилетии XX века, вклад развивающихся стран, рассматривающих неразрывную связь прав человека и прав народов, образуют третье поколение прав человека или права солидарности, как его именуют на Западе. Именно в этот период наиболее тщательно анализировались и продолжают изучаться проблемы права на жизнь в тесной взаимосвязи с борьбой за мир, за разоружение, за развитие права на здоровую окружающую среду и другие права. В настоящее время разработка прав третьего поколения продолжается на правительственном уровне. Но ученые уже ставят вопрос о признании четвертого, пятого и даже шестого поколений прав человека.

Что касается права на жизнь, без обеспечения которого, вообще, становится нецелесообразной сама постановка вопроса о соблюдении остальных прав и свобод. Вместе с тем, соблюдение лишь одного права на жизнь недостаточно для полноценного существования и развития личности в обществе. Требуется также уважение и соблюдение других прав и свобод. В связи с этим, становится актуальной проблема взаимозависимости и взаимосвязанности всех прав человека. Естественно, признание неделимости прав человека не исключает определенной их градации и приоритетов.

Международное право прав человека – это относительно новое направление международно-правовых научных исследований и является развивающейся отраслью современного международного публичного права.

Идея развития и формирования данных исследований появилась достаточно давно, но только во второй половине ХХ века создается международная система защиты прав человека. В настоящее время – это Устав ООН и более 80 всемирных и региональных конвенций, которые сегодня образуют «жесткое право», т.к. являются обязательными для государств-участников. Международное право прав человека (МППЧ) как учебная дисциплина развивается с большим трудом, хотя в свое время ЮНЕСКО создала и выпустила более 200 учебных пособий по правам человека.

Зафиксированный в Уставе ООН, принцип уважения прав и свобод человека, был детализирован и закреплён в виде конкретных международно-правовых норм в договорах и соглашениях, таких как Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него 1948 г.[58], Женевские конвенции о защите жертв войны 1949 г.[59], Конвенция о политических правах женщин 1953 г.[60], Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1966 г.[61], Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. и Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.[62], Дополнительные протоколы I и II 1977 г. к Женевским конвенциям 1949 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г.[63] и др.

Объём урегулированных международными нормами отношений и качество их регламентации свидетельствуют о том, что в современном международном праве сформировалась новая отрасль, отражающая результаты сотрудничества государств в гуманитарной сфере – международное право прав человека. Нормы этой отрасли зафиксированы в различных источниках международного права, отличающихся по своей юридической силе, сфере действия, составу участников, характеру регулирования прав и свобод человека и т.д.

Нормы данной отрасли права – преимущественно договорные нормы.

Однако определенную роль играет при этом и международно-правовой обычай. Значительна роль обычая в период вооруженных конфликтов (так называемые «законы и обычаи войны»).

Кроме того, в юридической литературе (прежде всего западной) высказывается мысль, что Всеобщая декларация прав человека 1948 г.[64] в силу обычая приобрела статус юридически обязательного документа. Но международный документ обладает той силой и степенью юридической обязательности, которую ему придали принимавшие его субъекты. Декларация принималась Генеральной Ассамблеей ООН как документ рекомендательного характера, устанавливающий международно-правовые стандарты в области прав человека, к которым необходимо стремиться государствам. Поэтому говорить, что Декларация прав человека достигла статуса обычной нормы, не совсем правильно. Другое дело, что положения Декларации могут подтверждать наличие международных норм, текстуально с ними совпадать, отражая содержание уже существующих норм.

В 1945 году был принят Устав ООН, провозгласивший в качестве одной из целей этой организации осуществление международного сотрудничества в гуманитарной сфере, поощрение и развитие уважения к правам человека и основным свободам всех людей без исключения. Этот документ явился политическим и юридическим фундаментом для последующего сотрудничества суверенных государств и народов в области прав и свобод человека.

Другим важным документом явилась Всеобщая Декларация прав человека 1948 г. Декларация определила минимальный объем прав и свобод, которым должен обладать любой человек в политической, экономической, социальной и культурной сферах общественной жизни. Дав перечень конкретных прав, создатели Декларации провозгласили некий общечеловеческий минимум прав и свобод, исходя из своего понимания уровня развития человеческой цивилизации в целом. Декларация не является юридически обязательным документом и имеет характер рекомендации всем народам и государствам мира, как уже было сказано ранее. И тем не менее ее практическое значение очень велико. Именно на основе Декларации и в развитие ее положений в последующем были приняты юридически обязательные международные документы по правам человека. Самыми значительными из них являются Пакт о гражданских и политических правах и Пакт об экономических, социальных и культурных правах. Оба пакта приняты в 1966 году и вступили в силу, в том числе для СССР и России, в 1976 году. В настоящее время действуют и многие другие международные соглашения по правам человека.

В рамках каждого Пакта создан и действует международный контрольный механизм.

Применительно к Пакту о гражданских и политических правах таковым является Комитет по правам человека, состоящий из 18 членов, избираемых на 4-летний срок с правом переизбрания государствами - участниками Пакта. Члены Комитета выступают в личном качестве.

Государства-участники в предусмотренном порядке представляют Комитету доклады, в которых сообщают о мерах, принятых для проведения в жизнь положений Пакта, о достижениях в этом деле и о трудностях, с которыми государства столкнулись. Доклады рассматриваются Комитетом, который может делать замечания общего порядка.

Кроме того, государства-участники специальным заявлением, которое депонируется у Генерального секретаря ООН, могут признать компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения государств о невыполнении обязательств по Пакту другим государством (ст. 41). Этот механизм действует только в отношении тех государств, которые сделали заявления о его признании. При рассмотрении таких сообщений Комитет проводит закрытые заседания[65].

Процедура подачи и рассмотрения индивидуальных жалоб о нарушении прав, признаваемых в Пакте о гражданских и политических правах, содержится в Факультативном протоколе к этому Пакту. Такие сообщения возможны только в отношении тех государств, которые специальным заявлением, депонированным у Генерального секретаря ООН, признали компетенцию Комитета принимать и рассматривать жалобы лиц, находящихся под их юрисдикцией. СССР ратифицировал оба Пакта в 1973 году, а 5 июля 1991 г. сделал заявление о присоединении к Факультативному протоколу и о признании компетенции Комитета в соответствии со ст. 41 Пакта о гражданских и политических правах.

20 ноября 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла второй Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах, в котором предусматривается отказ от смертной казни. Протокол вступил в силу в июле 1991 года.

Система контроля по Пакту об экономических, социальных и культурных правах подключена к органам ООН. Государства - участники Пакта в установленном порядке представляют доклады Генеральному секретарю ООН, который направляет их Экономическому и Социальному Совету для рассмотрения. ЭКОСОС может передавать доклады в Комиссию по правам человека для рассмотрения и дачи общих рекомендаций. В мае 1986 года ЭКОСОС образовал Комитет по экономическим, социальным и культурным правам в составе 18 членов, который в марте 1987 года приступил к работе.

Помимо договоров и обычаев, нормы зафиксированы и в некоторых документах международных конференций и совещаний, в частности в документах СБСЕ, таких как: Заключительный акт 1975 г., Итоговый документ Венской встречи 1989 г., Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 г., Парижская хартия для новой Европы 1990 г. и др.

Международное право прав человека можно характеризовать как совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих вопросы обеспечения и защиты прав и свобод человека, как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов, регламентирующих сотрудничество государств в гуманитарной сфере, правовое положение всех категорий индивидов, а также устанавливающих ответственность за нарушение прав и свобод человека.

Если обратиться к анализу современного состояния международного сотрудничества в правозащитной сфере, то следует, прежде всего, сделать несколько замечаний общего характера.

Во-первых, взаимодействие государств в области поощрения и защиты прав человека осуществляется на двух основных уровнях: универсальном и региональном. В первом случае речь идет, прежде всего, об Организации Объединенных Наций. Во втором – о различных региональных организациях, таких, как Совет Европы, Организация американских государств, Африканский Союз (ранее – Организация африканского единства), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и др.

Во-вторых, даже на универсальном уровне степень сотрудничества и его эффективность по отдельным аспектам имеют ярко выраженную специфику. Во многом это объясняется тем, что определенные проблемы всегда считались более «деликатными», «чувствительными», чем другие. Поэтому и координировать свои действия, договариваться о контроле по данным вопросам и для правительств соответствующих государств было куда сложнее, чем по другим.

Ранее отмечалось, что к настоящему моменту международное сообщество выработало значительный массив нормативных документов в области поощрения и защиты прав человека. В контексте ограниченного объема пособия не представляется возможным подробное описание содержания всех базовых международных правозащитных договоров, а также раскрытие сущности закрепленных в них стандартов. Это всесторонне отражено в трудах отечественных и зарубежных ученых и практиков. Думается, что более интересной (и куда менее изученной) является проблема международного контроля в сфере прав человека.

Необходимо подчеркнуть, что проблема международного контроля в целом и тема контроля в области поощрения и защиты прав и свобод человека в частности являются одними из наиболее актуальных в международном праве. Известно, что одним из общепризнанных принципов международного права является принцип добросовестного выполнения международных договоров. В этой связи международный контроль следует рассматривать в качестве одного из основных способов применения, реализации данного принципа на практике.

Любой международный договор, в том числе касающийся проблематики прав и свобод человека, останется не более чем декларацией о намерениях, если не будет предусмотрен механизм мониторинга выполнения положений первого участвующими в таком договоре государствами. О возрастающем значении института контроля для достижения эффективности международно-правовых норм свидетельствует тот факт, что практика заключения международных договоров, в особенности многосторонних, стала в последние десятилетия всецело развиваться путем закрепления в них норм соответствующих положений о контроле за их соблюдением. Это же отмечает, в частности, известный юрист-международник Р.М. Валеев[66] в своем всеобъемлющем исследовании, посвященном теме осуществления и создания действенных механизмов контроля в современном международном праве.

Для воплощения в жизнь внутри государства юридических норм, содержащихся в международных соглашениях по правам и свободам человека, необходима не только трансформация их содержания во внутреннее законодательство страны, но и, прежде всего, требуется проведение соответствующей социально-экономической политики, направленной на создание условий для фактического осуществления содержащихся в них требований. В противном случае ценность международно-правовых норм о правах человека остается минимальной, а соответствующее государство, не обеспечивающее условий для реализации прав и свобод, должно оцениваться государствами - участниками соглашения как уклоняющееся от взятых на себя обязательств.

Конституции РФ (ч. 3 ст. 46) гласит: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Возникает вопрос: о каких органах идёт речь?

Существуют международные органы по обеспечению и защите прав человека (далее комитеты по правам человека), которые создаются в соответствии с положениями соответствующих конвенций.

Комитеты по правам человека состоят из экспертов, действующих в личном качестве. В их состав входят граждане участвующих в договоре государств, обладающие высокими нравственными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. При этом в составе комитета не может быть двух граждан одного и того же государства. Члены комитетов избираются государствами-участниками договора (обычно на четыре года) на специально созываемом (как правило, Генеральным секретарем ООН) заседании.

В компетенцию международных органов по защите прав человека входит рассмотрение:

1) докладов государств-участников договора о принимаемых ими законодательных, административных и иных мерах по претворению в жизнь обязательств, зафиксированных в договоре;

2) сообщений государств-участников договора о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по данному договору;

3) индивидуальных петиций лиц, утверждающих, что какое-либо из их прав, зафиксированное в соответствующем договоре, было нарушено, и которые исчерпали все внутренние средства правовой защиты. Данным правомочием наделены: Комитет по правам человека, Комитет по ликвидации расовой дискриминации, Комитет против пыток и некоторые другие международные органы[67].

Несколько слов о региональной системе защиты прав человека на примере Европейской системы защиты прав человека.

Общеизвестно, что наряду с системой универсального сотрудничества в сфере контроля по реализации прав человека, в мире существуют и региональные системы защиты прав человека. Старейшей региональной организацией на Европейском континенте является Совет Европы^[68]. Его целью, согласно ст. 1 Статута (Устава), принятого в Лондоне 5 мая 1949 г.^[69], состоит в «достижении единения членов в целях сохранения и осуществления идеалов и принципов, которые «являются их общим наследием и способствуют усилению их экономического и социального прогресса»^[70].

Понятно, что на сегодняшний день Совет Европы является не только старейшей и крупнейшей организацией в мире, но и достаточно авторитетной структурой в плане защиты прав человека. Только Совет Европы, учитывая особенность региона, может усмотреть и усматривает европейскую традицию отношений в сфере реализации и защиты прав человека. В доказательство сказанному уместно напомнить, что ст. 3 Устава Совета Европы указывает, что «каждый член Совета Европы признает принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящееся под его юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами»^[71]. Советом Европы за прошедшие годы было принято достаточно большое число конвенций, основной из которых является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод^[72].

Принятая в Риме 4 ноября 1950 г. членами Совета Европы Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, вступила в силу 3 сентября 1953 г. Европейская конвенция в первоначальном варианте гарантировала не все общепризнанные права человека, в основном это были: право на жизнь, право не подвергаться пыткам и свободу от рабства и т.д. Но, названные права постоянно расширялись путем принятия дополнительных протоколов. Как совершенно справедливо замечает Е.А. Лукашева, «достоинство созданной системы состоит в том, что она постоянно развивается и дополняется новыми документами. Дополнительные протоколы к Конвенции включили в систему европейской защиты практически весь перечень гражданских и политических прав. Однако ценность Европейской Конвенции состоит не только в зафиксированных правах и свободах, но и в создании механизма их имплементации. Этот механизм является уникальным, жизненным и развивающимся»^[73].

Контрольный механизм Совета Европы в целом представлен Европейской комиссией по правам человека, Европейским Судом по правам человека и Комитетом министров. Европейская комиссия и Европейский Суд наделены полномочиями по рассмотрению жалоб как государств, так и индивидуумов, что крайне важно.

Наряду с Советом Европы, правами человека занимается и Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе, региональная организация, созданная в Хельсинки 3 июля 1973 г. (с 1994 года ОБСЕ). Нас нацеливают обратить внимание на Хельсинский Заключительный акт, подписанный государствами Восточной и Западной Европы, а также США и Канадой в 1975 г., который содержит ряд важный принципов и в связи с этим, имеет значительное политическое влияние на страны Европы.

Говоря о системе защиты и контроля прав человека в Европе, нельзя не сказать о Европейском Суде по правам человека. Европейский суд по правам человека (англ. European Court of Human Rights, фр. Cour européenne des droits de l’homme) – международный судебный орган, юрисдикция которого распространяется на все государства-члены Совета Европы, ратифицировавшие Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, и включает все вопросы, относящиеся к толкованию и применению конвенции, включая межгосударственные дела и жалобы отдельных лиц. Его юрисдикция распространяется на Россию с 5 мая 1998 года. Вступившая в силу 3 сентября 1953 года Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод не только провозгласила основополагающие права человека, но и создала особый механизм их защиты.

Первоначально этот механизм включал три органа, которые несли ответственность за обеспечение соблюдения обязательств, принятых на себя государствами-участниками конвенции: Европейскую комиссию по правам человека, Европейский суд по правам человека и Комитет министров Совета Европы.

С 1 ноября 1998 года, по вступлении в силу Протокола № 11, первые два из этих органов были заменены единым, постоянно действующим Европейским судом по правам человека. Его местонахождение – Дворец прав человека в Страсбурге (Франция), где находится и сам Совет Европы.

Согласно первоначальной системе все жалобы, поданные индивидуальными заявителями или государствами-участниками конвенции, становились предметом предварительного рассмотрения Европейской комиссии по правам человека. Она рассматривала вопрос об их приемлемости и при положительном решении передавала дело в Европейский суд по правам человека для принятия окончательного, имеющего обязательную силу решения. Если дело не передавалось в Суд, оно решалось Комитетом министров. С 1 октября 1994 года заявителям было предоставлено право самим передавать свои дела в Суд по жалобам, признанным Комиссией приемлемыми.

Европейский суд призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм конвенции её государствами-участниками. Он осуществляет эту задачу путём рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых им к производству на основе индивидуальных жалоб, поданных физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией. Возможна также подача жалобы на нарушение конвенции государством-членом Совета Европы со стороны другого государства-члена.

Начав свою деятельность в 1959 году, Европейский суд к концу 1998 года (когда он был реформирован) принял решения по существу в 837 делах, подавляющее большинство из которых – по жалобам граждан. Первое решение по существу дела суд принял в 1960 году (Lawless v. Ireland), первое решение по существу в пользу заявителя – в 1968 году (Neumeister v. Austria). После реформы Суда в 1998 году его активность повысилась, и к началу 2010 года суд вынес уже 12 198 решений по существу, из них в 10 156 констатировал нарушения конвенции или её протоколов^[74].

И далее: Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы РФ (ст. 15, ч. 4 Конституции РФ). Россия присоединилась к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколам к ней (Федеральный закон от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ)^[75]. Согласно этому закону (ст. 1) РФ признала ipso facto обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека по толкованию и применению конвенции и протоколов к ней в случае предполагаемых нарушений Россией положений перечисленных международных договоров. Вступившие в силу для Российской Федерации в мае 1998 года, конвенция и протоколы являются составной частью правовой системы страны и обладают большей юридической силой, чем национальные законы.

Европейский суд не является высшей инстанцией по отношению к судебной системе государства-участника конвенции. Поэтому он не может отменить решение, вынесенное органом государственной власти или национальным судом, не даёт указаний законодателю, не осуществляет абстрактный контроль национального законодательства или судебной практики, не имеет права давать распоряжения о принятии мер, имеющих юридические последствия. Суд рассматривает только конкретные жалобы с тем, чтобы установить, действительно ли были допущены нарушения требований конвенции. Однако Суд вправе присудить «справедливое удовлетворение претензии» в виде финансовой компенсации материального ущерба и морального вреда, а также возмещение выигравшей стороне всех издержек и расходов.

За всю многолетнюю практику Европейского суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения решений Суда государствами-членами Совета Европы. Иное, согласно Уставу Совета Европы, может привести к приостановлению членства государства и, в конце концов, в соответствии с решением Комитета министров, – исключению государства из состава Совета Европы. В случае, если государство констатирует, что без изменения законодательства или судебной практики рассмотренная Европейским судом ситуация может повториться, оно, как правило, осуществляет необходимые новации.

В соответствии со ст. 46 конвенции, надзор за исполнением решений Суда осуществляет Комитет министров Совета Европы, который во исполнение этой нормы призван следить не только за своевременной выплатой денежной компенсации, но и за тем, как государство-участник конвенции исправляет ставшие очевидными в свете решения Суда расхождения норм его внутреннего права или позиции судебной практики со стандартами Совета Европы. Юридически решение, вынесенное Судом, обязательно лишь для государства-ответчика по делу. Однако нередко значимость решений Суда выходит за национальные пределы, воздействуя на право и судебную практику и других государств-участников конвенции.

Таким образом, Европейская система защиты прав человека часто характеризуется как наиболее полная и эффективно функционирующая из всех существующих в настоящее время.

Особо следует сказать о праве человека на образование. Права человека в области образования, культуры, науки предусмотрены в конвенциях, принятых в рамках ЮНЕСКО. В частности, в 1960 году была принята Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования[76]. Такой дискриминацией является всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение, цель или следствие которого состоят в уничтожении или нарушении равенства отношений в области образования, проводимых по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, экономического положения или рождения. При соблюдении определенных условий допускаются по мотивам религиозного или языкового характера, а также для учащихся разного пола раздельные системы образования или учебные заведения, равно как и создание частных учебных заведений.

Государства-участники обязуются привести национальное законодательство и административную практику в такое положение, которое не допускало бы дискриминации в области образования. В частности, иностранцам, проживающим на территории государства, должно быть предоставлено право равного с собственными гражданами доступа к образованию. О мерах, принятых государствами для осуществления Конвенции, ее участники сообщают в докладах, периодически направляемых ими в ЮНЕСКО.