Обновление правовой базы функционирования кооперации

Давно замечено, что развитие кооперативного движения зависит не только от самодеятельности населения, но и от законо­дательных норм и общей политики государственной власти.

В начале современных рыночных преобразований Россий­ское государство «сбросило» с себя выполнение несвойственной ей функции по управлению кооперацией. Но оно было обязано обеспечить законодательную базу её деятельности, и эта обязан­ность вытекала из того факта, что в кооперативных организациях были заняты сотни тысяч его граждан, а ещё миллионы человек пользовались услугами кооперативных предприятий. Между тем принятый в 1988 г. советский закон о кооперации в СССР в условиях перехода от командно-административной экономики к рыночной быстро устаревал, разработка же новых законода­тельных актов о кооперации явно запаздывала.

Какова нормативно-правовая база кооперации в современ­ной России?

Как известно, кооперативная деятельность традиционно регулируется общим законодательством (Конституцией, Гра­жданским кодексом, отраслевыми кодексами), специальные законодательством о кооперативах и их союзах, уставами коо­перативных организаций. Поскольку в начале общественных ре­форм в Российской Федерации не было ещё ни нового Основного Закона страны, ни важнейших кодексов, постольку было трудно рассчитывать на скорое издание и основных правовых актов государства, регулирующих функционирование кооперации.

К тому же так называемые младореформаторы (неолибера­лы) начала 1990-х годов явно переоценивали роль и возможности рынка и недооценивали роль и значение кооперативов. В при­нятых законах России о предприятиях и предпринимательской деятельности и о собственности кооперативам не нашлось места. В результате возникшие в период перестройки «новые коопе­ративы» были вынуждены преобразовываться в акционерные формы. Система потребительской кооперации попала в полосу глубокого экономического кризиса. Лишь в умах немногих заро­ждалась идея воссоздания кредитных, сбытовых, снабженческих и других подобных кооперативов.

В принятой в декабре 1993 г. Конституции Российской Феде­рации кооперативы и кооперативная собственность как таковые не упоминаются. Вместе с тем Основной Закон провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, в котором равным образом признаются и защищаются различные формы собственности, а каждому гражданину гарантируется право на объединение. Очевидно, что эти конституционные положения распространяются и на кооперативные формы объединения, собственности, хозяйствования.

С начала 1995 г. была введена в действие часть первая Гра­жданского кодекса Российской Федерации. ГК РФ подразделяет кооперативы на производственные и потребительские и харак­теризует их соответственно как коммерческие и некоммерческие организации. По российскому законодательству в настоящее время коммерческими признаются организации, основной целью деятельности которых является извлечение прибыли, а неком­мерческими — организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели и не распределяющие получаемую при­быль между участниками. ГК РФ допускает, что потребитель­ский кооператив вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и полученные от предпринимательства доходы распределять между своими членами. Таким образом, в отношении потребительских кооперативов в нашем законодательстве сделано исключение.

Что касается производственных кооперативов, то отнесение их к разряду коммерческих организаций учёные и кооператив­ная общественность считают неправомерным на том основании, что главная цель всех кооперативов независимо от их видов одинакова — удовлетворение общих экономических, социальных и культурных потребностей членов, как это зафиксировано в документах Международного кооперативного альянса. Экспер­ты также находят, что нельзя производственные кооперативы приравнивать к акционерным обществам, ошибочно объявляя одинаковыми основные цели их деятельности. По словам про­фессора Т. Е. Абовой, если акционерные общества стремятся к сверхприбылям, то кооперативам это не свойственно.

После ввода в действие ГК РФ законотворческая деятель­ность в области кооперации заметно активизировалась. В резуль­тате к 2005 г. отраслевая законодательная база была создана для нескольких видов кооперации. Речь идёт о следующих шести' специальных федеральных законах, распространяющих свою силу на отдельные виды кооперативов:

Закон «О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации» от 19 июня 1992 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными законами 1997 и 2000 гг.), регулирующий деятельность организаций ста­рейшей в нашей стране системы потребительской кооперации;

Закон «О сельскохозяйственной кооперации» от 8 декабря 1995 г. (позднее в него шесть раз вносились изменения и дополнения), определяющий правовые и экономические основы созда­ния и деятельности сельскохозяйственных производственных йЧ потребительских, в том числе кредитных, кооперативов;

Закон «О производственных кооперативах» от 8 мая 1996г. (с изменениями и дополнениями), регулирующий деятельность производственных кооперативов, функционирующих в сферах производства и услуг, но вне сферы сельскохозяйственного производства;

Закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15 апреля 1998 г. (с изменениями, внесёнными в 2000, 2002 и 2003 гг.), применяемый по отношению ко вновь создаваемым и ранее созданным садоводче­ским, огородническим и дачным потребительским кооперативам (товариществам);

Закон «О кредитных потребительских кооперативах граждан» от 7 августа 2001 г., регулирующий отношения, воз­никающие в процессе создания, деятельности, реорганизации и ликвидации указанных кооперативов граждан, объединившихся для удовлетворения потребностей в финансовой взаимопомо­щи;

Закон «О жилищных накопительных кооперативах» от 30 декабря 2004 г. (с изменениями), определяющий правовые, экономические и организационные основы деятельности по­требительских жилищных накопительных кооперативов по привлечению и использованию денежных средств своих членов на приобретение или строительство жилых помещений.

Перечисленные выше федеральные законы обладают рядом общих достоинств, но не лишены и некоторых общих недостат­ков.

Достоинства заключаются в том, что эти законы:

• основываются на Гражданском кодексе Российской Фе­дерации и нормах других отраслей права (трудового, налогового, земельного, жилищного и иного законодательства);

• закладывают правовой фундамент для комплексного ре­гулирования отношений, возникающих в области образования, деятельности и прекращения деятельности конкретных видов кооперативов; <$да

• признают самобытность, независимость и самостоятель­ность кооперативов, расширяют возможности для свободного развития кооперативного движения;

• провозглашают право кооперативных обществ объеди­няться в союзы, ассоциации, некоммерческие партнёрства;

• гарантируют государственную поддержку сельско­хозяйственным кооперативам, потребительским обществам, садоводческим, огородническим и дачным кооперативам (то­вариществам), содействие производственным кооперативам, предусматривают меры по защите интересов членов кредитных потребительских кооперативов граждан и жилищных накопи­тельных кооперативов.

Основные недостатки действующих законов о коопера­ции:

• разнобой в трактовке одних и тех же понятий, например, понятий «кооператив», «паевой взнос» и пр. Практически во всех указанных законах есть статья, посвященная основным понятиям, в них использованным, однако ни в одном законе не раскрываются понятия дохода (прибыли) кооператива, самодея­тельности его членов и т. п.;

• содержание отдельных глав и статей законов изложено недостаточно чётко, возможно, в спешке, без открытого обсу­ждения с участием широкой кооперативной общественности. Вследствие этого в некоторых законах на первом плане оказа­лись вопросы «злобы дня», а проблемы даже ближайшей пер­спективы развития упущены. Об этом косвенно свидетельствует факт неоднократного возвращения законодателя к одним и тем же законам с целью внесения изменений и дополнений;

• на поверку отнюдь не все внесённые в последние годы из­менения и дополнения в законы способствовали их улучшению, а в иных случаях новые редакции законов даже ухудшили их качество. Проиллюстрировать эту мысль можно примерами. ,

Так, по Закону о потребительской кооперации в Российской Федерации от 19 июня 1992 г. первоначально союзы не наделя­лись распорядительными и контрольными функциями по отно­шению к потребительским обществам (п. 4 абз. 3 ст. 4). В резуль­тате изменений и дополнений, внесённых в закон в 1997 и 2000 гг., приведённое положение превратилось в свою полную проти­воположность и теперь сформулировано следующим образом: «Союз вправе осуществлять контрольные и распорядительные функции в отношении как потребительских обществ, которые являются членами данного союза, так и созданных потребительщ скими обществами соответствующих союзов потребительских обществ». Такое «улучшение» закона специалисты справедливо рассматривают как возврат к административно-командным методам управления в деятельности потребительской коопе­рации, которые применялись в советский период.

Столь же недемократичной является в этом законе новая норма п. 3 абз. 4 ст. 18, согласно которой преобразование по­требительского общества в другую организационно-правовую форму возможно по единогласному решению всех его пайщиков. А членами потребительского общества могут быть и 500, и 5000, и 15 000 человек, и реорганизация общества состоится лишь в случае, если они все до одного проголосуют за. Преобразованию потребительского общества закон ставит поистине непреодоли­мую преграду. Кроме попытки перестраховаться в приведён­ной норме закона ничего нет — ни кооперативной демократии, ни житейской рассудительности.

Большинство перечисленных выше законов страдает чрез­мерной детализацией, что равносильно мелочной государствен­ной регламентации различных сторон деятельности кооперати­вов. Слишком подробный закон, по существу, включает в себя даже текст устава кооператива. Вред мелочной регламентации заключается в том, что она практически не оставляет места для самотворчества учредителей кооператива, составителей его устава, самих членов — хозяев кооператива.

Эти и другие недостатки, имеющиеся в ныне действующих законах об отдельных видах кооперации, объясняются рядом причин: размытостью государственной концепции (политики) в области кооперативного строительства, тем, что законы прини­мались в разные периоды времени, даже в условиях отсутствия единой правовой базы, а отдельные виды кооперативов (кредит­ные, сбытовые и др.) находились лишь в стадии становления.

Устранению недостатков отраслевых законов о кооперации должно способствовать принятие общего, или рамочного, Феде­рального закона «О кооперации в Российской Федерации»¹ как свода общих правовых норм для кооперативных организаций различных видов. Одновременно могут быть приведены в соот­ветствие с ним ныне действующие законы об отдельных видах кооперации.

Идея принятия рамочного закона вынашивалась в течение ряда лет почти с самого начала XXI в. Концепция законопро­екта была разработана Всероссийским научно-исследовательским институтом экономики, труда и управления в сельском хозяйстве, а законопроект — Институтом государства и права Российской академии наук. Проект рамочного закона одобрен верхней палатой Федерального Собрания Российской Федера­ции и с заключением Правительства Российской Федерации передан в Государственную Думу.

Рамочный закон «О кооперации в Российской Федерации как новая правовая идеология отечественной кооперации позволит:

1) унифицировать понятия, общие для всех отраслевых законов о кооперации;

2) снять вопрос об отнесении кооперативов к коммерческими некоммерческим структурам и закрепить за кооперативами самостоятельное место;

3) освободить действующие отраслевые законы о коопера­ции от недемократических норм;

4) создать условия для разработки специальных законов для жилищно-строительных, гаражно-строительных, страховых иных кооперативов, которые до сих пор обойдены законодатель­ным регулированием;

5) рассматривать, выделять и развивать кооперативную систему, все виды кооперации России как самостоятельные сектор экономики страны.

Совершенствование кооперативного законодательстве осуществляется в интересах граждан и общества, направлено в конечном счёте на восстановление черт подлинности коопе­ративов, возрождение в них народного духа, обеспечение и разнообразия, повышение роли кооперативных организаций' экономике и социальной сфере.