Морально-нравственные аспекты бюрократизма на государственной и муниципальной службе

К числу основных факторов, объясняющих трудности и противоречия становления демократии в России, без сомнения следует отнести ту особую роль, которую играла в политической жизни общества российская бюрократия. Речь здесь идет об известном в социологической науке и политической практике конфликте между бюрократией и демократией, на возможность которого впервые обратил внимание Макс Вебер. Выход из этого противоречия теоретик идеальной модели бюрократии, как известно, предлагал искать на пути перехода к "плебисцитной вождистской демократии", основанной на приоритете избранного прямым голосованием народом и потому независимого от бюрократии харизматического лидера.

Для России антитеза "бюрократии" и "демократии", связанная с широкими возможностями бюрократического аппарата тормозить процесс демократических преобразований, имела особое значение. Антидемократическая сущность отечественной бюрократии была обусловлена самим характером абсолютистского государства в России, узурпировавшего суверенитет личности, ее права и свободы и выступавшего в роли полновластного распорядителя настоящего и будущего миллионов людей. Это было характерно как для дореволюционной самодержавной монархии в России, так и для советской партийно-государственной номенклатуры, подавлявшей любые формы политической, экономической и культурной самостоятельности населения. Политика российских федеральных властей последних лет, направленная на последовательное выстраивание вертикали власти – явление того же порядка.

В научной литературе обращалось внимание на специфические черты русской модели управления и управленческой культуры. В целом для российского менталитета было характерно стремление к политической целостности через централизацию власти, что вело к постоянному воспроизводству в массовом сознании необходимости сильной власти единого центра. В определениях Г. Хофштеде и Д. Боллинже Россию следует отнести к типу вертикальных управленческих культур с характерным для них высоким индексом дистанции власти. Являясь неотъемлемым атрибутом национальной управленческой культуры, эта особенность культуры управления (и шире – властных отношений) в России изначально оправдывала идею неравенства распределения власти в организованных структурах. На этой почве вмешательство сильной власти ("сильной руки") не воспринималось массовым сознанием как ущемление прав отдельной личности, а напротив, воспринималось как определенное благо. Все это, с одной стороны, создавало основу для распространения в массовом сознании терпимого отношения к авторитарному (недемократическому) стилю управления, воспитало у большинства российских граждан привычку к чинопочитанию, с другой – мало способствовало формированию устойчивой традиции участия широких масс в политической жизни.

В научном словаре и политической практике понятие "бюрократия" (от фр. bureau – канцелярия, зеленое сукно, которым покрывали столы должностных лиц государственных канцелярий, и греч. kratos – власть, господство; буквально – власть конторы, господство аппарата управления) – не что иное, как синоним управления, в котором дела решают компетентные служащие.

Различные типы общества порождают свои специфические "модели" бюрократии, различающиеся но: 1) весу бюрократии в обществе; 2) характеру и способам решения государственных задач; 3) взаимоотношению бюрократии с политической элитой и политическими лидерами.

Современная наука выделяет два основных типа бюрократии:

1) "имперскую" ("традиционную") бюрократию как исторически первый тип бюрократии, возникший в азиатских империях (в средневековом Китае), в которых главной опорой социального порядка являлась вера в авторитет традиций, обязательных для исполнения всеми членами общества, в том числе и для власти;

2) рационально-легальную бюрократию, возникающую при переходе от традиционного общества к индустриальному.

Исторически современная рациональная бюрократия явилась тем социальным образованием, господство которого в отличие от всех прежних типов управления опиралось не на происхождение и имущественное положение, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Сегодня сложно отрицать, что рационально организованная бюрократия является одним из важнейших социальных изобретений современной цивилизации. По мнению одного из теоретиков менеджмента П. Друкера, успех любой современной нации на 80% определяется эффективностью управления.

Понятие "бюрократия" не следует путать с понятием "бюрократизм", поскольку они не тождественны, хотя зачастую и совпадают. С точки зрения сущностного определения явления, бюрократизм означает ненормальность и болезнь системы управления. Его основными признаками являются:

• перенос функционерами бюрократической организации акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства (иерархия власти, строгая дисциплина, неукоснительное следование правилам, инструкциям и т.д.) превращаются в самоцель;

• раздутый, запутанный аппарат управления и "бумажный" стиль работы;

• подмена закона инструкциями под видом конкретизации закона;

• чрезмерная, мелочная регламентация и формализм в выполнении обязанностей, произвол и коррупция в аппарате;

• повиновение, превращающееся в верноподданничество к власть предержащим.

Все это подрывает авторитет власти, государства и его аппарата.

Исторически бюрократия, как и бюрократизм возникли вместе с возникновением государства. По большей части рост влияния бюрократии в жизни общества объясняется объективными причинами и связан прежде всего со специфическими особенностями работы органов власти. К ним следует в первую очередь отнести: разрастание и усложнение функций государственного аппарата, владение техникой административной работы, обладание информацией и документацией, возможности составления и интерпретации государственных решений и актов, ведения переписки с населением и т.д. Все это делает население, равно как и высшие инстанции, зависимым от аппарата чиновников, а сам аппарат – автономным и полновластным.