ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Ими являются выборные и иные органы местного самоуправ­ления, образуемые в городских, сельских поселениях и на других территориях. Структура органов местного самоуправления опреде­ляется населением самостоятельно. Определение статуса предста­вительных органов местного самоуправления относится к сфере конституционного права. Административным правом устанавлива­ется статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управленческого характера.

Общие правовые основы местного самоуправления, а следова­тельно, и его отдельных звеньев, определяются Конституцией РФ, Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"¹, другими федеральными законами, конституциями, уставами и за­конами субъектов РФ.

В настоящее время компетенция органов местного самоуправ­ления в конкретных сферах и отраслях деятельности регламенти­руется также Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном само­управлении в РСФСР".

Важнейшими актами, разрешающими непосредственно прин­ципиальные вопросы организации местного самоуправления, явля­ются уставы соответствующих муниципальных образований. Основ­ное содержание устава муниципального образования определяется Федеральным законом "Об общих принципах организации местно­го самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с ко­торым в уставе, в частности, указываются структура и порядок фор­мирования органов местного самоуправления, наименование и пол­номочия выборных и других органов местного самоуправления, а также должностных лиц местного самоуправления.

Концепция правового регулирования местного самоуправления заключается в возможности многообразия организационных форм и статуса его органов в зависимости от конкретных условий. В со­ответствии с этим органы местного самоуправления подразделяются на: а) выборные органы, наличие которых в муниципальных обра­зованиях является обязательным и б) другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. В уставах должны определяться наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования и компетенция органов местного самоуправления и т. д. (см. ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в РФ").

Следует учитывать, что Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П обосновал возможность двухуровневой системы местного самоуправления, а также то, что на одном и том же уровне одновременно могут существовать орга­ны местного самоуправления и органы государственной власти.

Кроме представительных органов, имеющих исключительные предметы ведения и полномочия, важным субъектом местного са­моуправления является глава муниципального образования, долж­ность которого может быть предусмотрена в уставе. Глава являет­ся выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муници­пального образования. Он избирается гражданами, проживающими на соответствующей территории, или представительным органом из своего состава.

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответ­ствии с уставом муниципального образования. Он может быть на­делен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях.

Глава муниципального образования подотчетен населению и представительному органу местного самоуправления.

Что касается "иных органов местного самоуправления", то воп­рос о необходимости и порядке их создания, об их форме, компе­тенции и т. д. решается в рамках местного самоуправления, но ука­зания на этот счет должны содержаться в уставе муниципального образования.

Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить их становление и развитие, которое находится фактически на началь­ной стадии. Однако детальное регламентирование местного самоуп­равления несовместимо с его природой и целями.

Правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе законов;

б) их общий статус, принципы организации, основные вариан­ты организационных форм, а также важнейшие полномочия уста­новлены законами.

Более того, органы государственной власти РФ и ее субъектов наделены достаточно широкими полномочиями в области местного самоуправления. Эти полномочия нацелены на решение вопросов формирования правовых основ местного самоуправления, укрепле­ние правопорядка в его системе, а также гарантий местного само­управления. В частности, органы государственной власти РФ вправе принимать и изменять законы об общих принципах организации местного самоуправления; наделять органы местного самоуправле­ния отдельными полномочиями и т. д. Органы государственной вла­сти субъектов РФ могут принимать и изменять законы о местном самоуправлении; наделять органы местного самоуправления отдель­ными полномочиями субъектов РФ и т. д.;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конститу­ции РФ и других правовых актах, они могут вступать в различные, в том числе административно-правовые отношения.

Органы местного самоуправления управляют муниципальным хозяйством, распоряжаются имуществом и объектами муниципаль­ной собственности, разрабатывают местный бюджет, обеспечивают его исполнение и выполняют другие исполнительно-распорядитель­ные функции.

Характер полномочий органов местного самоуправления, зак­репленных Федеральным законом "Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации", а также Законом РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", позволя­ет сделать вывод, что современный статус этих органов характери­зует их во многом в качестве государственных. Не могут быть ины­ми, кроме как государственными, например, полномочия органов ме­стного самоуправления принимать решения, обязательные для ис­полнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями неза­висимо от их организационно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять государственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предпри­ятиям; устанавливать местные налоги и сборы и т. п. Все это — непременные атрибуты государственности.

Является тот или иной орган государственным или негосудар­ственным, определяется не формальным декларированием этого, а сущностью его полномочий. Значительный объем полномочий ор­ганов местного самоуправления имеет государственно-правовой ха­рактер.

В принципе такое положение отнюдь не противоречит закону. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах мест­ного самоуправления в Российской Федерации в ведении муници­пальных образований находятся вопросы местного значения, а так³-же отдельные государственные полномочия, которыми могут наде­ляться органы местного самоуправления.

Однако делегированное правомочие издавать правовые акты касается не отдельных вопросов, а всех отнесенных к ведению ор­ганов местного самоуправления.

В соответствии с вышеназванным законом органы и должнос­тные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Их наименование и виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом му­ниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обя­занности человека и гражданина, вступают в силу после их офи­циального опубликования (обнародования).

Статус органов местного самоуправления уточняется закона­ми субъектов РФ о регулировании осуществления местного само­управления, принятие которых предусматривается Законом об об­щих принципах организации местного самоуправления в РФ;

г) органы местного самоуправления на конституционной осно­ве могут наделяться законом отдельными государственными полно­мочиями с передачей материальных и финансовых средств для их осуществления.

Реализация переданных полномочий подконтрольна государ­ству.

Однако государственное влияние на органы местного самоуп­равления к этому не сводится. Они функционируют в соответствии с требованиями законности и в режиме общего правопорядка, долж­ны подчиняться общеобязательным правилам, а надзор и контроль за ними осуществляют государственные органы (по вопросам эколо­гии, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т. д.);

д) Конституция РФ предоставляет органам местного самоуп­равления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собствен­ностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, ус­тановленные Конституцией РФ, федеральными законами, не мо­гут быть произвольно ограничены какими-либо органами государ­ственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государ­ственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуп­равления, установленных Конституцией РФ и федеральными за­конами.

Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ к числу гарантий относит особый порядок от­мены и признания недействительными актов органов местного са­моуправления, а также актов, нарушающих права местного само­управления.

Решения органов местного самоуправления могут быть отме­нены только органами, их принявшими, либо признаны недействи­тельными по решению суда.

Федеральным законом от 4 августа 2000 г. "О внесении изме­нений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации усилены гарантии исполнения решения суда, которым норматив­ный правовой акт представительного органа местного самоуправ­ления, главы муниципального образования признан противореча­щим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования. Обязан­ность отменить такой акт возложена на указанных субъектов. За ее неисполнение представительный орган местного самоуправле­ния может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности. Условия, порядок и субъекты применения этой ответственности определены упомянутым законом. Она может быть реализована Президентом РФ, Государственной Думой, субъ­ектом РФ в рамках предоставленных им полномочий.

Судом могут быть признаны также недействительными акты государственных органов и государственных должностных лиц, а также органов местного самоуправления и должностных лиц, на­рушающих права местного самоуправления.

Упомянутый закон предусматривает возможность участия на­селения в осуществлении местного самоуправления в форме тер­риториального общественного самоуправления. Его суть проявля­ется в том, что оно организуется: на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, а составляющих часть этой территории (микрорайон, квартал, улица); по месту жительства граждан; для самостоятельного и под свою ответствен­ность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального местного самоуправления.