ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ. ЦЕЛЕВЫЕ КОМПЛЕКСНЫЕ ПРОГРАММЫ

Для решения сложных задач управления социально-экономическими процессами использовались научные методологические подходы, позволяющие предвидеть результаты принятых решений и снижать риск и последствия неудач. Одним из таких подходов является системный подход. Системный подход в управлениирассматривает управленческую деятельность как систему, т.е. как совокупность элементов, взаимодействующих между собой в пространстве и времени, функционирование которых направлено на достижение общей цели^[1].

Системный подход представляет собой оценку большого количества информационно различной природы материалов с помощью универсальных показателей и включает следующие разделы:

– принцип конечной цели - абсолютный приоритет конечной цели;

– принцип единства - совместное рассмотрение предприятий как целого и как совокупность элементов-подразделений;

– принцип связности - рассмотрение любого подразделения совместно с его окружением;

– принцип иерархии - полезно введение иерархии элементов – подразделений и выполняемых ими задач;

– принцип функциональности - совместное рассмотрение структуры и функции с приоритетом функции над структурой;

– принцип развития - учет изменяемости предприятия, его способность к развитию, расширению;

– принцип децентрализации - сочетание в принимаемых решениях и управлении централизации и децентрализации.

Предпосылками применения системного подхода в оценке эффективности жилищно-коммунального комплекса является:

– рост влияния человеческого фактора в управлении. Чем сложнее структура организации или, наоборот, чем централизованней управление, тем более значимо становится влияние субъективного подхода руководства на принятие решений;

– быстрое изменение факторов внешней среды (законодательные и нормативные акты). Используемые в оценках деятельности коэффициенты в некоторых случаях оказываются устаревшими.

– ускорение научно-технического прогресса.

Несмотря на то, что системный подход отличается универсальностью, его успешное применение в значительной мере зависит от профессиональной подготовки эксперта, который должен иметь четкое представление о специфических особенностях изучаемого объекта и уметь выявить эффективные показатели его оценки. Искусство выявления оцениваемых показателей основывается на четком представлении преимуществ, недостатков и специфики различных методов оценки. В первом приближении можно сформулировать следующую последовательность действий, которые составляют содержание процесса выявления оцениваемых показателей:

– установление границы, т.е. представление в виде некоторой изолированной части реального мира. Расширение границ объекта повышает размерность и сложность многокомпонентного объекта и, тем самым, затрудняет анализ. Поэтому, следует разделять сложные объекты на подсистемы, которые можно изучать по отдельности без излишнего упрощения реальной ситуации;

– определение показателя эффективности, на основе которого можно оценить характеристики объекта с тем, чтобы сравнить с «наилучшим» показателем функционирования объекта.

С другой стороны, требуется комплексный подход к проектированию и планированию экономики, что позволит найти решение по его развитию, отвечающее не только техническим и экономическим требованиям, но и социальным, экологическим, градостроительным и другим (учет внешних связей).

В научной практике совместно с понятием «системный подход» широко используется понятие «комплексный подход». Понятия «системность» и «комплексность» употребляются как синонимы, хотя между ними есть и различия. Отмечается, что понятие «системность» характеризует целенаправленность, упорядоченность, организованность, тогда как понятие «комплексность» отражает взаимосвязанность, взаимообусловленность, разносторонность, широту исследовательского охвата проблемы^[2]. Авторы утверждают, что понятие «системность» объемнее «комплексности». Если как свойство « системность» в одинаковой мере охватывает связи внутри одного уровня и между разными уровнями, то комплексность, понимаемая как требование учитывать взаимосвязанные факторы, влияющие на проблему, охватывает преимущественно связи одного или смежных уровней иерархической структуры данной системы. В связи с этим необходимо совместное использование системного и комплексного подходов к управлению жилищно-коммунальным комплексом.

Наряду с системным и комплексным подходами определенный интерес представляет программно-целевой подход – разработка и выполнение перспективных задач, направленных на достижение определенной цели^[3]. Отличие использования программно-целевого подхода от системного и комплексного в современных условиях заключается в дополнении его определенными методами стимулирования, повышающими заинтересованность в участии выполнения социально-экономических программ.

Данный подход состоит в последовательной реализации комплекса технических, организационных и экономических мероприятий, включающих действия от установления конкретных задач и до обоснования и выполнения в намеченные сроки мероприятий.

Иными словами, в процессе управления возникают ситуации, когда то или иное направление деятельности необходимо выделить особо. Тогда оно приобретает форму целевой программы, и для управления реализацией этой целевой программы создается определенная оргструктура. Целевая программа и система управления, обеспечивающая ее реализацию, называется программно-целевым управлением. Схема программно-целевого управления представлена на рис. 2.

Рисунок 2. Логическая схема программно-целевого управления

Использование программно-целевого подхода в территориальном планировании имело место еще в 20-30 годы (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.). В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Предпосылками к более широкому использованию программно-целевого метода при этом являлись постоянно углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем комплексного характера, ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х годов к отраслевому принципу управления, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем. Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-административной системы возникла объективная потребность использования интеграционных методов планирования и управления^[4].

В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.

Программно-целевой метод реализуется в следующих основных понятиях: проблема – цель – целереализующие комплексы с системой распределения ресурсов – система мероприятий.

Отличительная черта программно-целевого метода состоит в том, что он ориентирует на конечные цели социально-экономического и научно-технического развития общества. Тем самым программно-целевой метод позволяет реализовать принцип «ведущего звена» (или «локомотива»), специализировать цели и мероприятия плана. Программно-целевой метод позволяет более четко увязать основные показатели плана с ресурсным потенциалом. Это осуществляется путем многовариантных расчетов средств реализации поставленных целей и разработки системы соответствующих мероприятий по их достижению.

В условиях перехода к экономике рыночного типа региональное программирование является важным инструментом управления как на общегосударственном, так и на уровне регионов и муниципальных образований. Программно-целевой метод служит важнейшим инструментом осуществления государственной социальной и экономической политики развития страны и отдельных регионов.

Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики естественным образом возлагается на программы. Оценка и выбор возможных вариантов программ производится по различным критериям (минимум затрат или времени на реализацию при фиксированных конечных показателях и т.п.) с помощью специальных приемов (например, программных матриц)^[5].

Использование программно-целевого метода в управлении жилищно-коммунальным комплексом позволит выявить проблемы, наметить различные варианты их решения и обосновать комплексную программу достижения поставленных целей на основе учета социально-экономических аспектов.

В настоящее время региональные программы являются инструментом, обеспечивающим скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической). Здесь встречаются разные подходы. Так, на Западе разработчики делают больший, чем у нас упор на проблемы развития инфраструктуры, землепользования и экологии.

Новыми перспективными направлениями применения программно-целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования являются программы по формированию локальных экономических зон, развитию муниципальных образований по типу технополисов, являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, внутрирегионального производства, укрепления позиций территорий в рыночной среде^[6].

Вместе с тем в деле успешной реализации и достаточного финансирования региональных программ возрастающее значение приобретает частный капитал, который благодаря финансовым, правовым и другим стимулам со стороны государства привлекается к решению задач развития “базовых” отраслей или созданию новых рабочих мест. В результате успешная реализация региональных программ становится функцией координационной деятельности государства (в лице органов исполнительной власти субъекта Федерации), в результате которой частный капитал более охотно идет на инвестирование экономического развития предприятий, городов и регионов, если оно обеспечивает прибыльное вложение капитала, а государство выступает как гарант этих вложений.

На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвященных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня.

Нормативно-методические основы разработки и реализации региональных и муниципальных программ на уровне регионов закрепляются в соответствующих постановлениях органов исполнительной власти или глав администраций соответствующих уровней. Содержательно данные документы ориентированы на принятые на федеральном уровне нормативные акты^[7], которые отражают основные положения программного метода.

На уровне регионов-субъектов Федерации правовой основой для реализации программ являются соответствующие решения законодательных органов, принимаемые по представлению губернатора области (главы Правительства, Президента страны). Ряд регионов успешно использует программный подход для решения сложных социально-экономических проблем территории.

Муниципальные программы приобретают официальный статус после утверждения городским (районным) представительным органом.

Использовать программно-целевой подход для решения территориальных проблем в настоящее время пытаются администрации многих муниципальных образований, поскольку, несомненно, он является одним из ключевых методов управления в условиях переходного периода. Вместе с тем его применение, как отмечалось ранее, происходит в условиях недостаточности нормативно-методической базы на всех уровнях управления — от федерального до муниципального.

Программно-целевой подход представляет собой совокупность методов, приемов и средств решения крупных и сложных проблем по достижению важнейших целей социально-экономического и научно-технического развития страны. Сущность программно-целевого подхода заключается в разработке и реализации комплексных целевых программ по достижению конечных народнохозяйственных результатов на основе системных методов.

3.4. Целевые комплексные программы

Программно-целевой метод предусматривает принятие и реализацию целевых программ (ЦП), направленных на выполнение основных стратегических приоритетов развития муниципального образования.

Комплексная программа – это увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения полный комплекс социально-экономических, производственно-технических, научно-исследовательских и организационно-хозяйственных мероприятий, осуществление которых обеспечивает реализацию поставленных целей. Она включает в себя подпрограммы, характеризующиеся наличием единой цели, однородностью сферы деятельности и относительной самостоятельностью выполнения. Основной компонент подпрограммы – программное мероприятие. Оно имеет четкие количественные показатели выполнения, связанные с ликвидацией проблемной ситуации, директивные сроки исполнения и ресурсное обеспечение.

Классификация целевых комплексных программ.В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.

Использование программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития страны и ее регионов регламентируется следующими нормативными документами:

1) Федеральный закон №115-ФЗ от 20 июля 1995 года “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации”. Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ.

2) Постановление Правительства Российской Федерации №638 от 27 августа 1992 года “Об организации работы по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”. В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа:

Рассматривая федеральные целевые программы по уровням государственного управления необходимо выделить следующие типы программ:

I тип — региональные программы общефедерального значения, реализуемые на территории нескольких или практически всех крупных экономических районов России;

II тип — региональные программы крупного межрегионального значения, реализуемые на территории одного или двух-трех смежных экономических районов России;

III тип — региональные программы развития субъектов Российской Федерации, реализуемые на территории одного субъекта Федерации;

IV тип — региональные межмуниципальные программы, реализуемые на территории одного или нескольких экономических подрайонов, микрорайонов или нескольких муниципальных образований;

V тип — региональные (локальные) программы развития муниципального образования, реализуемые на территории одного образования, города.

Среди региональных (по субъектам Федерации) целевых программ выделяются следующие типы программ:

I тип — региональные целевые программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом;

II тип — внутриобластные целевые программы социально-экономического развития по группам административных районов;

III тип — региональные (локальные) программы уровня муниципального образования, реализуемые на территории одного муниципального образования, города.

Характерно, что многие региональные программы, имеющие федеральный статус, повторяются среди названных выше региональных программ уровня субъекта Федерации. В этом нет никакого противоречия.

В первом случае региональные программы получают федеральный статус (и соответственно частичное финансирование из федерального бюджета) по конкретной совокупности предлагаемых к решению программных целей и задач, непосредственно влияющих на структурную региональную политику по стране в целом (речь идет о государственной поддержке развития ТЭК, АПК, ВПК и др.).

Во втором случае также решаются важные для комплексного развития субъекта Федерации социально-экономические проблемы структурного реформирования, которые, однако, носят внутриобластной характер и не могут претендовать на общероссийское звучание.

Принятые на региональном уровне документы зачастую не отражают в достаточной мере принципиальные требования к отбору проблем для решения программным методом. Это приводит к необоснованному росту числа “программ”, на самом деле таковыми не являющимися, а представляющими собой планы мероприятий по различным сферам повседневной деятельности подразделений администрации.

Разработка долгосрочных комплексных программ – сложный процесс, включающий множество операций прогнозно-аналитического и проектного характера и большое количество технико-экономических расчетов, которые строятся в соответствии с содержанием и структурой этих программ, что предполагает широкое и комплексное использование экономико-математических методов и современных компьютерных технологий.

Типичная схема программы должна включать в себя следующие основные блоки:

– целевой, фиксирующий главную цель, и подцели программы, определяющие оптимальную последовательность их реализации;

– структурный, позволяющий определить целереализующие системы (объекты народного хозяйства и их элементы, объединяемые по признаку их целевого назначения, развитие и функционирование которых обеспечивает решение проблемы);

– технико-экономического обоснования, содержащий комплекс мероприятий, выполнение которых необходимо в каждой из целереализующих систем;

– ресурсный, определяющий объем и структуру целевым образом распределяемых ресурсов, необходимых для осуществления намеченных мероприятий;

– организационный, предусматривающий ответственных за исполнение намеченных мероприятий по всем блокам программы, источники и сроки выделения ресурсов, а также сроки осуществления мероприятий.

Для разработки системы целей и последующих блоков целевой программы необходимо определить основные принципы его развития.

Процесс формирования целевой программы должен включать ряд обязательных этапов^[8]:

– аналитический этап, в ходе которого проводится всесторонний анализ проблемных ситуаций, возникших в рамках стратегических приоритетов муниципального образования, формулируется цель предполагаемых изменений;

– этап определения стратегии. На этом этапе определяют долговременное направление или комбинацию направлений, на которых следует искать пути достижения цели;

– этап формирования программы. В ходе этого этапа выделяются основные задачи и мероприятия по их реализации, определяется разбивка по основным временным показателям;

– этап оценки финансовых и ресурсных возможностей, предполагающий оценку финансовых возможностей для реализации целевой программы и определение возможных источников погашения затрат (бюджеты различных уровней, привлеченные средства и ресурсы).

Структура программы следующая:

– целевой блок, в котором отражается, какой из стратегических приоритетов реализует данная программа;

– структурный блок, в котором даются характеристики основных мероприятий для достижения социальных целей;

– ресурсный блок, где указывается потребность в материальных и финансовых ресурсах для выполнения мероприятий программы;

– блок технико-экономических обоснований, где составляются необходимые балансы для обеспечения потребностей за счет собственных ресурсов муниципального образования, привлечения средств инвесторов и средств населения.

В целевом блоке программы развития выделяются следующие разделы.

Первый раздел характеризует основные социальные пропорции, динамику численности различных по уровню доходов слоев населения и трудовых ресурсов, распределение занятых по сферам приложения труда и отраслям хозяйства, соотношение занятых производительным трудом и занятых в непроизводственной сфере. На эти пропорции оказывают влияние как отраслевые, так и территориальные факторы.

Второй раздел раскрывает социальные цели, приоритеты и задачи программы развития. Специальные подразделы отражают уровень удовлетворения социальных потребностей населения и его благосостояние.

Программно-целевой метод ориентирует на достижение определенных целей, вытекающих из какой-либо одной, но крупномасштабной задачи.

Под целевой программой понимается комплекс взаимосвязанных видов деятельности, объединенных общностью конечной цели (или группы связанных целей) и технико-организационных мероприятий для их осуществления, независимо от отраслевой и ведомственной принадлежности исполнителей. В ней указывается срок достижения ее конечных результатов.

Программа – это совокупность мероприятий, направленных на достижение глобальных и локальных целей и вытекающих из них текущих и перспективных задач.

При построении структуры программных мероприятий большое значение имеет правильная формулировка конечных целей программы.

Под целью понимается ожидаемое состояние данной системы или тот результат, который должен быть получен благодаря ее функционированию.

Каждая цель должна выражать общественную необходимость, закономерность развития, соответствующую общим закономерностям общественного развития.

Цели подразделяются на группы: народнохозяйственные, отраслевые, региональные (территориальные), производственного объединения, предприятия, подразделения.

К составляющим генеральной цели относятся три главных требования: всестороннее развитие человека, развитие экономики страны с учетом сохранения и улучшения окружающей среды, расширение и активизация предпосылок развития и рационального размещения производительных сил.

По времени действия цели могут быть: постоянными и временными (на данный отрезок времени).

Система целей управления отражает задачи хозяйственной политики на данном этапе развития. Они могут быть текущими, связанными с обеспечением нормального функционирования системы, и перспективными – по упорядочению и развитию системы.

Цель программы, как правило, разбивается на подцели разного иерархического уровня. При формировании дерева целей допускается альтернативный подход к реализации целей программы^[9].

Соотношение и взаимосвязи целей разных уровней моделируется на «дерево целей». «Дерево целей», построенное в результате анализа и расчленения исследуемой проблемы, является логической основой для организации работ по ее решению. Общая цель – первый уровень, конкретизация через подцели и задачи до конкретных работ – второй уровень.

Цели развития имеют различные временные горизонты. На основе формирования целей выявляются пути их достижения с наименьшими затратами ресурсов.

На целевой стадии разработки долгосрочного плана необходимо сопоставить цели плана с тенденциями развития экономики страны, научно-технического прогресса, социально-политических процессов, характеризующих возможности реализации данных целей.

Построение «дерева целей» начинается с определения генеральной цели, в качестве которой принимается создание оптимальных условий для общественного воспроизводства, а в качестве ее составляющих – создание оптимальных условий для социально-экономического и социально-демографического воспроизводства, для охраны и воспроизводства природы и обеспечения безопасности общественного развития.

Составляющие генеральной цели конкретизируются в целевых программах развития национального хозяйства, города, муниципального образования, жилищно-коммунального комплекса.

Стратегическими целями программно-целевого развития являются: создание оптимальных условий для труда, быта и отдыха населения, оптимальное обеспечение технологических процессов, оптимальный расход финансовых, трудовых, топливно-энергетических и других материальных ресурсов, создание оптимальных условий для охраны окружающей среды. Для решения стратегических целей разрабатываются пообъектные системы целевых программ и намечаются этапные цели проектирования и планирования.

В зависимости от характера связей между различными подразделениями различают следующие формы организационных структур: линейная, функциональная, линейно-функциональная, матричная, проблемно-целевая.

Организационная структура, реализующая комплексную программу, по характеру связей между подразделениями относится к матричной. Это современный вид управления, который создается путем совмещения линейной и программно-целевой структур. В соответствии с линейной структурой (по вертикали) строится управление по отдельным сферам деятельности: финансы, кадры, планирование, контроль.

По программно-целевому принципу (по горизонтали) организуется управление процессом реализации подпрограмм.

При матричной структуре управления необходимы:

– подбор и назначение руководителя программы, его заместителей по отдельным подсистемам в соответствии со структурой программы;

– определение и назначение ответственных исполнителей в каждом специализированном подразделении;

– организация специальной службы управления программой.

Руководитель программы непосредственно работает со специалистами, которые подчинены линейным руководителям. Он, в основном, определяет, что и когда должно быть сделано по конкретной программе. Линейные же руководители решают, кто и как будет выполнять ту или иную работу.

В целях обеспечения координации работ в условиях матричной структуры управления центр управления программами призван увязывать выполнение управленческих процедур с отдельными функциональными линейными подразделениями.

Преимуществами матричных систем являются: активизация деятельности руководителей и работников; разделение функций между руководителями программных групп и функциональных подразделений; вовлечение руководителей всех уровней и специалистов в сферу активной творческой деятельности.

Матричная структура позволяет:

– сокращать нагрузки на руководителей высшего уровня путем передачи полномочий принятия решений на средний уровень управления при сохранении единства координации и контроля за ключевыми решениями на высшем уровне;

– обеспечивать гибкость и оперативность маневрирования ресурсами при выполнении нескольких программ в рамках одной организации;

– ликвидировать промежуточные структурные звенья при оперативном управлении программами;

– усилить личную ответственность руководителя как за программу в целом, так и за ее элементы;

– организовать четкое взаимодействие на базе рационального перераспределения задач в системе;

– применять современные методы управления.

Договор как форма управления, основанная на взаимном соглашении сторон, опосредует главным образом горизонтальные отношения между несоподчиненными звеньями. Поэтому управление на договорной основе реализацией комплексной программы, в которой преобладают горизонтальные связи между участниками несоподчиненных структур, позволяет эффективно регулировать и контролировать их взаимодействие.

Для практического выполнения программы очень важно обеспечить управление реализацией программы. Оно включает: мониторинг, т.е. наблюдение за ходом осуществления программы; внесение необходимых корректив, способствующих устранению препятствий, возникающих в процессе осуществления программы; жесткий контроль за выполнением намеченных мероприятий.

На рис. 4 представлена теоретическая модель процесса управления программой. На этапе формулирования целей, как показано на рисунке, производится переход от целей) высшего уровня к соответствующим подцелям. Сравнение альтернатив является обязательным компонентом процесса принятия решения. Оно обеспечивает оптимальное соотношение между затратами и результатом. Весьма важным является включение в систему управления механизма коррекции процесса выполнения программы. Аналитические исследования также должны быть встроены в процесс программного управления.

Рисунок 4. Схема процесса управления программой

Практически, процесс принятия решений по программам, как правило, отличается от рассмотренной модели. Это обусловлено тем, что управленческий цикл нередко бывает разорванным, а разработка, финансирование, реализация и контроль осуществляются без взаимной увязки.

Необходимо отметить, что наличие в процессе управления большого числа участников осложняет систему связей. В таких условиях именно программный подход позволяет устранить возникающие проблемы управления.

[1] Спицнадель В.Н. Основы системного анализа. СПб., 2000.

[2] Райзберг Б.А., Голубков Е.П., Пекарский Л.С. Системный подход в перспективном планировании. М., 1975.

[3] Управление народным хозяйством: Словарь / Под ред. Р.А.Белоусова. М., 1983.

[4] Климова Л.А., Хуснуллина Г.З. Оценка использования программно-целевых методов управления в современных экономических условиях// www.anrb/ru/

[5] Климова Л.А., Хуснуллина Г.З. Оценка использования программно- целевых методов управления в современных экономических условиях.-Режим доступа: http: // www.anrb.ru .

[6] Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансированию и реализации//http://vasilievaa.narod.ru/ru/stat_rab/book/ZPR_reg.

[7] Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года №594.

[8] Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. М., 2003. - С. 129-130.

[9] Покровский В.А. Комплексные программы научно-технического прогресса. // Программно-целевое управление социалистическим производством. М., 1980. С. 66-82.