Муниципальное управление как наука и учебная дисциплина

Возникновение теории и практики местного самоуправления. Изначально местное самоуправление возникло из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила самоорганизации совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых интересов. Объединение и необходимость самоорганизации диктовались необходимостью выживания родов (общин). Эта организация людей и была первичной основой самоуправления.

Исторически самоуправление, община старше, чем государство. С развитием человеческой жизни усложнялись и формы самоорганизации людей. По мере совершенствования способов ведения хозяйства численность производственного коллектива постепенно уменьшалась от большой общины до размера семьи, число первичных ячеек общества возрастало, появилась необходимость во властных структурах, регулирующих межобщинные, межсемейные отношения. Так постепенно возникает государство.

Роль общины в государстве в разных странах и в разные исторические эпохи не была одинаковой. Она то уменьшалась, то возрастала. Предшественниками современного европейского местного самоуправления можно считать демократии античного мира. Греки дали миру представление о гражданственности как добродетели, присущей истинному гражданину. В Афинах оформился ареопаг как центральный коллегиальный орган полисного (городского) самоуправления. Прочные самоуправленческие традиции Древнего Рима установили понятие «муниципия». Средневековые вольные города, которые жили по своим хартиям и имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую степень финансовой самостоятельности, сформировали «городское сословие», как особую, достаточно самостоятельную и широкую социальную группу. Здесь же возникли гильдии, братства, коммуны - как гражданские ассоциации, как фундамент самоуправленческих начал.

Местное самоуправление в его современном понимании стало формироваться на рубеже 18-19 столетий. Тогда же появились первые теории самоуправления. Первая из них, англосаксонская, предполагала формирование муниципальной организации снизу, от гражданской инициативы населения, а вторая, континентальная, или французская, строила муниципалитет сверху, под началом и контролем государства. Впоследствии эти подходы к местному самоуправлению развились и стали базовыми в западноевропейском сообществе. В это же время возникло первое государственное законодательство, регулирующее муниципальную деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.). Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Стала развиваться и наука о местном самоуправлении.

За последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось, накопило огромный опыт решения местных проблем. Не только европейские государства, но и США, Япония, Австралия, Турция и многие другие страны накопили значительный опыт демократического решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. Советом Европы была принята Европейская Хартия местного самоуправления — специальный документ, провозглашающий основные права местного самоуправления. К Хартии присоединилось большинство европейских государств, в том числе и Россия. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы создана специальная структура — Конгресс местных и региональных властей с двумя палатами — региональной и местной. Детально отработаны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки муниципальных кадров.

Объект, предмет, методы теории муниципального управления.Объектом теории муниципального управления являются связи, процессы и закономерности, возникающие в сфере решения вопросов местного значения, то есть в сфере самоорганизации местного сообщества.

Предмет теории муниципального управления - управленческие связи, процессы и закономерности, возникающие в этой сфере. Таким образом, здесь рассматривается деятельность населения и создаваемых им органов по организации, регулированию, координации развития местного сообщества.

Следует подчеркнуть, что теория муниципального управления является междисциплинарной наукой. Это научное направление возникло на пересечении теории самоорганизации, теории государственного управления и менеджмента (при ведущей роли политологии и юриспруденции); впоследствии во многом использовались достижения других социальных наук – психологии, философии, социологии, истории, социальной литературы. Следует подчеркнуть, что система муниципального управления входит в блок управленческих дисциплин (вместе с социальным управлением, государственным управлением. менеджментом и т.д.), наиболее тесно взаимодействуя с правовыми и социально-политическими науками.

Из правовых дисциплин наиболее близка к науке муниципального управления наука муниципального права, поскольку обе занимаются одной и той же областью деятельности организацией местного сообщества. Но теория муниципального управления стремится раскрыть объективно существующие закономерности в области управленческой деятельности в муниципальном образовании, чтобы повысить ее эффективность, в то время как предметом науки муниципального права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы.

Необходимо остановиться также на взаимосвязи теории муниципального управления с теорией управления и, в частности, с теорией организации. Теория организации занимается вопросами эффективного функционирования социальных систем и управления ими. Поскольку одной из областей этой деятельности является работа управленческого персонала, то теория организации занимается в определенном смысле и работой персонала органов муниципального управления.

Какую роль играет теория муниципального управления в современном обществе? Она выполняет следующие основные функции:

· познавательная – объяснение сторон, механизма, причин муниципального управления;

· мировоззренческая – формирование определенного отношения граждан к тем или иным аспектам местного самоуправления;

· регулятивная – разработка приемов, программ, предложений по совершенствованию системы муниципального управления;

· прогностическая – определение перспектив и тенденций развития муниципального управления.

Арсенал исследовательских средств и инструментов теории муниципального управления включает все основные методынаучного исследования: анализ и синтез, индукцию и дедукцию, сравнение, обобщение. Кроме того, значительную роль играют такие методы как структурный, системный, функциональный, диалектический, исторический, ситуационный и другие.

Вышеописанные методы носят общенаучный характер, однако существуют и специфические методы, позволяющие получать главным образом социальную информацию. К ним относятся статистические, экономические, социологические методы. Так, среди социологических методов можно назвать опрос, интервью, анализ документов, социологическое наблюдение и эксперимент. Сложность и многоаспектность местного самоуправления требуют исследования фактов в их совокупности, во взаимообусловленности, поэтому и методы исследования должны применяться системно, в комплексе.

Любая наука предполагает выявление и анализ собственного категориального аппарата и закономерностей. Существуют категории науки муниципального управления.

Категории - это понятия, слова, с помощью которых наука раскрывает свой предмет. Категориальный аппарат науки государственного управления достаточно велик. К основным категориям относят такие как «местное сообщество», «муниципальное образование», «муниципальное управление», «управление», «муниципальные органы», «методы муниципального управления», «принципы муниципального управления» и т.д. Бесконечное многообразие категорий можно группировать как по уровню обобщения (общие и частные), так и по содержанию (категории, характеризующие субъекты муниципального управления, объекты муниципального управления, процесс муниципального управления и т.д.). Перечень базовых категорий дается в оглавлении учебного пособия, в перечне экзаменационных вопросов, в рабочей программе курса.

Направления и школы в науке муниципального управления. Появление науки о муниципальном управлении вызвано объективными общественными потребностями. Международный опыт свидетельствует, что ее становление, развитие и совершенствование, особенно под углом зрения социологии, экономики, права и управления, представляет собой длительный и сложный процесс. Теоретические основы учения о местном самоуправлении были заложены в большинстве европейских стран, а также в США, Японии и ряде других государств в ходе муниципальных реформ в XIX в.

Вначале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства.Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой заимствованы из французского и бельгийского права.

Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имело такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека.Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления:

· управление общинными делами по существу своему отличается от государственного управления;

· должностные лица общинного управления являются органами не государства, а общины;

· общины являются отделенными от государства юридическими лицами. Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — нарушение ее прав.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины,была достаточно уязвима.

Когда выяснилось, что понятие свободной общины нельзя признать в качестве основного признака самоуправления, возникла необходимость заменить его другим. Согласно хозяйственной теории считалось, что самоуправление - это заведование не государственными, а собственными делами общины.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке. Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т. д.).

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления.Общественная теория исходила из противопоставления местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство ведало только своими собственными интересами. Наиболее последовательные представители общественной теории отождествляли самоуправляющиеся единицы с частными компаниями, благотворительными и учеными обществами.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой стороны, — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти.

В России в 60-е годы 19 столетия общественная теория пользовалась значительной поддержкой либеральной общественности, которая считала, что признание сугубо общественного значения местного самоуправления позволит избавить его от опеки государственных властей.Наиболее видными представителями общественной теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Однако практика показывала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публичный характер, свойственный органам публичной власти при получении своих полномочий от государства.

На основе этих взглядов развивается государственная теория самоуправления,основные положения которой были разработаны Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью? В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые критерий самостоятельности местного самоуправления видели в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач. Характерную особенность механизма замещения должностей самоуправления видели или в том, что они выборные, или в том, что они безвозмездные, почетные.

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного сообщества, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном. Во второй половине XIX в. оно стало господствующим в юридической науке.

Согласно этому подходу, правительственные учреждения являются органами государства. Они предназначены только для того, чтобы исполнять его волю. Между государством и его органами невозможны юридические отношения, закрепляющие взаимные права и обязанности. Правительственные учреждения призваны выражать права только государства, выполнять только его обязанности. В их деятельности непосредственно проявляется деятельность государства.

Другое дело — органы местного самоуправления. Они, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв. ВРоссии к числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский, В.П. Безобразов и Б.Н. Чичерин (в конце своей научной деятельности).

Определенным влиянием в XIX в. пользовалась юридическая теория, возникшая на базе государственной теории местного самоуправления.Ее сторонники сводили сущность местного самоуправления к одному основному признаку — самоуправляющиеся единицы являются обособленными от государства публично-правовыми юридическими лицами. Они считали, что права органов местного самоуправления неотъемлемы и неприкосновенны для государства.Органы самоуправления, по их мнению, осуществляют волю не государства, а местных сообществ.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления.Согласно этой теории, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживанияделается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Большинство современных ученых трактует местное самоуправление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Вправовой теории местное управление рассматривается, как правило, сквозь призму таких понятий, как деконцентрация и децентрализация.

Различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику (в результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах), а в рамках второй — на местном уровне образуется несколько «центров власти» с распределением обязанностей по отраслевому принципу.

Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами.

Таким образом, деконцентрация и децентрализация, являясь двумя видами перемещения властных полномочий из центра на места, имеют существенные различия. Деконцентрация- это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.

При децентрализациипроисходит непосредственное отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив.

Положение о большей эффективности децентрализованных систем государственного управления подтверждается выводами современной науки, в частности общей теорией систем Л. фон Берталанфи и эволюционной теорией Ж. Пиаже. Последний обосновал тезис, что любые системы —физические, биологические и социальные — являются саморегулируемыми.Саморегуляция выступает в виде совокупности действий системы, направленных на ее самосохранение и развитие. Чем сложнее и динамичнее процессы, в которые включена система, тем большей степенью свободы она должна обладать для своевременного реагирования и адаптации к происходящим изменениям и сохранения устойчивости.Существует лишь одно эффективное решение этой проблемы — расширение самостоятельности подсистем в пределах жизнеспособности системы как целого. Для социально-политических систем это означает ослабление диктата «сверху», развитие самоуправления, в первую очередь регионального и местного, при одновременной демократизации управления.

Таким образом, местное самоуправление отвечает двум основным социальным запросам:во-первых, реализации права граждан на участие в управлении общественными делами, во-вторых, созданию эффективной власти на местах, способной удовлетворять как жизненно важные потребности населения, так и интересы общегосударственного развития.

Сложилось пять подходов к изучению местных сообществ.

Качественный подход описывает сообщество как место проживания. Рассматриваются, например, вопросы качества жизни (обеспеченность жильем и его качество, состояние школ, качество образования и т. д.), социальный микроклимат.

Экологический подход означает изучение сообщества как определенной общности в природно-географическом пространстве (пространственное размещение, воздействие природных факторов на характер деятельности людей и обратное воздействие, взаимосвязи внутри сообщества и с другими сообществами и т. д.).

Этнографический подход предполагает исследование сообщества как определенного образа жизни; при этом акцент делается на описании общих культурных характеристик сообщества.

Социологический подход рассматривает сообщество как социальную систему и описывает социальные отношения, типичные для определенных групп внутри сообщества и за его пределами.

Экономический подход требует изучения взаимосвязи секторов экономики, ресурсов (природных, финансовых, человеческих, управленческих и т.д.), рабочих мест, доходов, предпринимательской деятельности.

Становление науки муниципального управления. В России до XX в. муниципальное знание вместе с муниципальным хозяйством и благоустройством находилось в полном небрежении и главное общественное внимание в области местного хозяйства уделялось земству, в котором либералы видели зародыш будущей российской Конституции.

Некоторое оживление интереса к муниципальным вопросам в 1920-е гг. сменилось долгим забвением. В западных странах, напротив, именно с этого времени активно идет процесс поиска инструментов адаптации местных сообществ к быстро меняющимся условиям жизни. Развиваются новые направления в муниципальных исследованиях.

С середины XX в. муниципальная наука как наука о местных сообществах приобретает более определенный предмет исследования. Это происходит благодаря продвижению исследований в области психологии, социологии, управления и экономики, ориентированных на изучение поведения групп людей, образующих сообщества различного рода.

В России наука муниципального управления получила официальное признание совсем недавно. В годы господства партийной номенклатуры эта наука была попросту не нужна. Она рассматривалась как “буржуазная”, заведомо ложная. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых лет.

Только с 1994 года в России появляется учебная специальность «Государственное и муниципальное управление», в вузах и средних специальных учреждениях начинается подготовка специалистов в этой области. Однако научной управленческой специальности «Государственное и муниципальное управление», к сожалению. до сих пор официально в России не существует.

Вопросы и задания для проверки знаний:

1. Что является объектом и предметом теории муниципального управления?

2. Какие функции выполняет теория муниципального управления?

3. В чем сущность экономического подхода к изучению местных сообществ?

4. В каком году в России появляется учебная специальность «Государственное и муниципальное управление»?

Тесты для самопроверки