Глава 3. Административное право

3.1. Общие положения об отрасли административного права

Административное право является одной из отраслей правовой системы РФ. Административное право как самостоятельная отрасль российского права представляет собой совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе реализации государством в лице своих исполнительных органов функции государственного управления.

Предметом правового регулирования административного права являются урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, то есть отношения, связанные с реализацией государственной и муниципальной властью в лице их исполнительной ветви власти непосредственного управляю­щего воздействия на общественные процессы и явления в целях соблюдения публичных интересов и достижения социально полезных результатов в различных областях жизнедеятельности общества, обеспечивающих его стабильное развитие.

Специфической особенностью административных отношений является наличие специальных субъектов – органов исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность (в частности, разрабатывают социально-экономические и иные программы, прогнозы, ведут реестры, выделяют квоты, лицензируют определенные виды деятельности, налагают взыскания). Это, главным образом, отношения человека, общества с исполни­тельной ветвью власти государства, управляющей экономическими, социальными, политическими процессами в стране. Для этого создаются необходимые органы, наделяются соответствующими полномочиями, производится подбор кадров – государственных служащих и должностных лиц.

Деятельность органов исполнительной власти по руководству той или иной сферой – это и есть государственное управление. Данная сфера отношений получила название административных отношений, а совокупность норм права, регулирующих эту сферу – административное право.

Исторически эта отрасль возникла в Западной Европе в VII-VIII вв. и называлась в те времена «полицейским правом». Ее главной функцией являлось осуществление надзора за внутренней жизнью городов. Позднее, с усложнением государственного аппарата, указанное понятие было заменено понятием «административное право».

Физическое лицо (гражданин) или юридическое лицо всегда находятся в подчиненном положении перед государственными органами или должностными лицами, управляющими ситуацией, какой-то вверенной сферой. Органы исполнительной власти периодически издают какие-либо постановления, распоряжения, приказы, инструкции, положения, которые являются обязательными для исполнения (к примеру, ввести карантин в случае эпидемии; осуществлять досмотр вещей авиапассажиров и т.п.).

В РФ действует огромное количество различных административных правил: правила поведения в общественных местах, правила дорожного движения, санитарно-эпидемиологические правила, противопожарные, правила торговли, таможенные, правила по технике безопасности, охране труда, правила воинского учета, пограничного режима и т.п.

Всю совокупность административно-правовых отношений можно разделить на внутренние и внешние в зависимости от конкретных целей их возникновения. К внутренним (внутриорганизационным), относятся такие отношения, которые связаны с формированием всей системы органов исполнительной власти, взаимодействием между ними и их подразделениями, с распределением прав, обязанностей и ответствен­ности среди работников аппарата управления государственных и муниципальных органов. Внешние отношения предусматривают взаимоотношения субъектов исполнительной власти и граждан, государственных и негосударственных организаций.

Методом административно-правового регулирования является императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет. Это свидетельствует об одностороннем юридически властном воле­изъяв­лении в административных правоотношениях. Односторонними действиями, вызывающими правовые последствия, являются приказ, распоряжение субъекта административной власти, постановление о наложении штрафа.

К источникам административного права относятся:

- Конституция РФ;

- Кодекс РФ об административных правонарушениях;

- федеральные законы: «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г., «О системе государственной службы» от 27.05.2003 г., «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 31.05.2002 г., «Об электроэнергетике», «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г., «Об основах муниципальной службы» от 08.01.1998 г., и др.;

- кроме этого источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты представительных органов субъектов РФ;

- указы Президента РФ, имеющие нормативный характер (например, Указ Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г.);

- нормативные постановления Правительства РФ (постановление Правительства РФ «О марках акцизного сбора» от 04.09.1999 г.);

- приказы, постановления федеральных министерств, федеральных служб и агентств;

- законодательные акты республик в составе РФ, указы президентов, постановления правительств, акты министерств и ведомств этих республик;

- постановления и распоряжения глав администраций;

- акты органов местного самоуправления;

- нормативные акты руководителей государственных предприятий и учреждений.

3.2. Субъекты административного права

Гражданин как субъект административно-правовых отношений рассматривается как лицо, которое находится в устойчивых правовых отношениях с конкретной организацией. Административно-правовое положение физических лиц (граждан) определяется объемом и характером их правосубъектности, которую составляют административная правоспособность и дееспособность.

Административная правоспособность гражданина – это признаваемая за ним законом возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера (содержание и объем административной правоспособности установлены в Конституции РФ, федеральных законах, и т.д.). Необходимым условием реализации административной правоспособности является административная дееспособность.

Административная дееспособность представляет собой признанную законом способность гражданина лично своими действиями приобретать и осуществлять права, нести обязанности и ответственность административно-правового характера. Несмотря на то, что законодательство точно не определяет момент возникновения административной дееспособности, согласно Конституции РФ лицо может самостоятельно осуществлять свои права и обязанности в полном объеме с 18-и лет. Однако лица, достигшие 16-летнего возраста, являются субъектами административной ответственности.

Граждане, обладая административной правоспособностью, могут вступать в административно-правовые отношения. По способу возникновения административные правоотношения с участием граждан можно разделить на отношения, возникающие в связи:

1) с реализацией гражданами их законных прав (право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на охоту, образование и др.);

2) с нарушением органами исполнительной власти, их должностными лицами прав и законных интересов граждан (отношения по жалобе);

3) с нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (ответственность за административное правонарушение).

Согласно Конституции РФ гражданин вправе обратиться в государственные органы, органы местного самоуправления, к должностным лицам государственных, местных и иных органов с предложениями, заявлениями и жалобами. Общее право жалобы, которым обладают все граждане, можно разделить на: 1) право на административное обжалование, и 2) право на судебное обжалование (Закон РФ от 27.04.1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»). Срок рассмотрения жалобы государственным органом или должностным лицом не может превышать один месяц. Законом установлены сроки обращения лица с жалобой в суд в течение трех месяцев, когда ему стало известно о нарушении и одного месяца со дня отказа вышестоящим органом в удовлетворении жалобы.

3.3. Система органов исполнительной власти в РФ

Исполнительную власть в РФ осуществляют исполнительные органы государственной власти, которые определяются как формируемые представительными учреждениями или иным путем орга­ны государства, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность.

К федеральным органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и агентства. К региональным – президенты республик, губернаторы, мэры городов федерального значения, правительства субъектов РФ, министерства, мэрии, а также их структуры – министерства, департаменты, управления и др.

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. «О Правительстве РФ» определил Правительство как высший исполнительный орган государственной власти РФ, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ.

Органы исполнительной власти осуществляют специфический вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Данные органы непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента РФ, организуют исполнение этих актов и своими распоряжениями обеспечивают их реализацию.

По характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на:

- органы общей компетенции – правительство, администрации субъектов РФ, которые осуществляют функции по руководству большинством отраслей управления, обеспечивая экономическое, социально-культурное развитие на подведомственной им территории;

- органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями (Министерство юстиции РФ, Министерство транспорта РФ и др.);

- органы межотраслевойкомпетенции выполняют специальные функции, общие для всех отраслей и сфер управления (например, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ и др.).

В состав федеральных органов исполнительной власти, определенных в Указе Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.2004 г., входят федеральные министерства, службы и агентства.

Органы местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории РФ. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти РФ (ст. 12). Местное самоуправление можно определить как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением муниципального образования непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и функционирует в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3.4. Государственная служба

В современной юридической литературе «служба» понимается как один из видов платной общественно-полезной деятельности. Она заключается в управлении, в его обслуживании (техническое, делопроизводство) или социально-культурном обслуживании людей.

Согласно ст. 1 Федерального закона «О системе государственной службы» от 27.05.2003 г. № 58-ФЗ: «Государственная служба РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий: РФ; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ».

Система государственной службы включает следующие виды государственной службы:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государ­ственную гражданскую службу субъектов РФ. Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

В ст. 9 указанного Федерального закона устанавливается классификация должностей гражданской службы на категории и группы. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руко­водителей территориальных органов федеральных органов исполни­тельной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов и др.;

3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности гражданской службы;

2) главные должности гражданской службы;

3) ведущие должности гражданской службы;

4) старшие должности гражданской службы;

5) младшие должности гражданской службы.

Должности категории «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группу должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, глав­ную, ведущую и старшую группу должностей гражданской службы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группу должностей гражданской службы.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона вводятся классные чины гражданской службы. В частности, гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы,присваиваетсяклассный чингражданской службы – действительный государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса. Данный классный чин гражданской службы присваивается Президентом РФ.

Гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы главной группы,присваиваетсяклассный чингражданской службы – государственный советник РФ 1, 2 или 3-го класса. Данный классный чин гражданской службы присваивается Правительством РФ.

3.5. Административная ответственность

Административная ответственностькак вид юридической ответственности заключается в том, что орган управления или должностное лицо вправе применить к лицу, совершившему административное правонарушение, меры административного взыскания.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение. В соответствии со ст. 2.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое указанным кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административная ответственность применяется в том случае, если за эти правонарушения действующим законодательством не предус­мотрена уголовная ответственность.

К основным признакам административной ответственности относятся:

1) противоправность, которая выражается в нарушении установленных общеобязательных правил, норм, требований, порядка;

2) виновность лица, совершившего административное правонарушение;

3) наказуемость, выражающаяся в том, что за конкретное действие или бездействие, признанное административным правонарушением, предусмотрена административная ответственность в виде соответствующих мер наказания (например, нарушение или невыполнение работодателем или лицом, его представляющим, обязательств по коллективному договору, влечет наложению штрафа в размере от 30-и до 50-и минимального размера оплаты труды (далее - МРОТ) (ст. 5.31), или невыполнение правил ведения судовых документов влечет наложение штрафа в размере от 10-20 МРОТ).

Согласно ст. 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут применяться следующие виды адми­нистративных наказаний: – предупреждение (незначительные административные правонарушения); – административный штраф (взыскание имущественного характера. Минимальная – одна десятая МРОТ, максимальная – 100 МРОТ, или 10-кратной величины стоимости похищенного, поврежденного); – возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; –конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; – лишение специального права, предоставленного гражданину (права управления транспортными средствами, права охоты) (срок лишения – от одного месяца до двух лет); – административный арест (до 30 суток. Не может применяться к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим 18 лет; к инвалидам 1 и 2 групп); – административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; – дисквалификация (лишение права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом, либо в иных случаях, предусмотренных законом).

Административные наказания делятся на основные и дополнительные. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства применяются в качестве как основных, так и дополнительных административных наказаний, а все остальные – только как основные.

Административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении – сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ).

Контрольные вопросы

1. Дайте определение отрасли административного права.

2. Кого можно отнести к субъектам административного права?

3. Что такое «административная правосубъектность»?

4. Что такое «государственная служба»?

5. Какие виды государственной службы включает в себя система государственной службы РФ?

6. Дайте соответствующую характеристику понятиям «категории», «группы» и «чины» должностей гражданской службы.

7. Что такое «административная ответственность»?

8. Перечислите основные признаки административной ответственности.

9. Какие виды взыскания можно отнести к видам административных наказаний?