Загальна характеристика публічної служби

А. С. Сіцінський, досліджуючи феномен публічної служби, виділяє ряд ознак, властивих їй як соціальному інституту. По-перше, публічна служба – це сфера професійної діяльності, за своїм змістом, формами та методами спрямована на виконання повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування. По-друге, як сполучна ланка між державою й громадянином, публічна служба має захищати права й інтереси громадян. По-третє, публічна служба як суспільне явище являє собою дещо більше, ніж діяльність державних службовців і органів управління, це своєрідна форма відображення суспільних зв’язків і відносин, показник ступеня дотримання прав та свобод людини і діючих у суспільстві правових норм. По-четверте, публічна служба не лише відображає суспільні відносини, вона орієнтована на досягнення конституційного ідеалу правової, демократичної держави. По-п’яте, публічна служба – не тільки правова, а й етична система [38]. Формуючи правосвідомість громадян, вона одночасно є носієм моралі; орієнтує державних службовців і громадян на дотримання моральних норм і правил суспільного життя.

С. М. Серьогін розглядає державну службу з позицій інституційного підходу як таку, що охоплює клас феноменів та процесів, частково спільний із публічною службою. Державна служба являє собою організаційно-управлінський, політичний та соціальний інститут держави, що забезпечує комплекс відносин між окремими громадянами, громадянами та їх спільнотами, між державами, використовуючи при цьому державні владні ресурси. Система державної служби постає комплексною структурою – «владу для …» (чим забезпечує сам процес спільної діяльності) та «владу над …» (що обмежує інтереси суб’єктів з метою реалізації самої можливості спільної діяльності) [37]. Державна служба є необхідним елементом життєдіяльності державної системи. Ця система шляхом підпорядкування волі носіїв державної служби – індивідів, груп, об’єднань, виконує різні соціальні ролі пануючі і підвладні.

Отже, з огляду на інституційний аспект у вузькому розумінні державну службу можна розглядати як діяльність службовців органів державної влади. На думку ряду дослідників, державна служба в найширшому розумінні може здійснюватись працівниками всіх організацій державного сектору: органів державної влади (тобто не лише виконавчої, але й законодавчої та судової влади), державних підприємств та установ, органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств та установ [22, 34]. Таким чином, виникає суперечність щодо визначення: по-перше, структури державної служби, як системи органів; по-друге, терміна «публічна служба». Тому застосування саме інституційного підходу, який дозволяє визначити предмет компетенції кожної складової держслужби (наприклад, митна, дипломатична служби, служба безпеки, інші), є актуальним.

Так само до поняття публічної служби включають діяльність працівників усіх інституцій, які виконують публічно значущі, громадсько- важливі завдання та функції, у тому числі діяльність державних або муніципальних лікарів, вчителів, поштарів, працівників музеїв, притулків тощо [34]. Прихильником широкого розуміння публічної служби є О. В. Петришин, який до публічної служби відносить державну, муніципальну службу та службу в недержавних організаціях (громадських організаціях, політичних партіях, навіть приватних підприємствах). На його думку, для публічної служби характерні такі ознаки, як:

- зайняття посади у відповідних органах і організаціях незалежно від форм власності і конкретних організаційних структур;

- службова спрямованість діяльності, що полягає в діяльності не на себе, а на обслуговування «чужих» інтересів;

- професійність службової діяльності, тобто здійснення такої діяльності на постійній основі, що потребує певних знань і наступності;

- являє собою основне джерело матеріального забезпечення працівників [34].

Погоджуючись з такою позицією, мусимо зробити застереження щодо дискусійності віднесення служби в недержавних організаціях і тим більше в приватних підприємствах до публічної служби. Адже стає незрозумілою різниця між публічним і приватним сектором, між зайнятістю за приватним (трудовим) правом і власне публічною службою, що керується нормами адміністративного права. Тому, на наш погляд, є потреба чітко визначити інституційні межі публічної служби. Відповідь на це питання пов’язана з різними підходами щодо розуміння публічної служби, для окреслення прийнятних меж якої пропонується розглянути явище публічної служби в інституційному аспекті та виокремити найактуальніші площини цього підходу щодо її формування:

1. Характеристика публічної служби як інституту, її місце серед інших соціальних інститутів. Публічна служба, як соціальний інститут, є інструментом реалізації конституційних цілей і функцій держави з метою задоволення потреб громадян та суспільства [31]. Вона забезпечує певні гарантії життєдіяльності громадян, формує основні їх потреби, якісний рівень життя, етичні цінності, норми, що певним чином впливають на суспільство в цілому, соціальні стандарти, тобто надає державні публічні послуги. Під публічними послугами розуміються послуги у сфері охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення, особистої безпеки, створення і регулювання ринку, забезпечення здорового середовища існування тощо, у тому числі комунальні послуги. Очевидно, можна говорити про «ринок публічних послуг» як про соціальний механізм обміну діяльністю, товарами, послугами, ідеями між соціальними інститутами, соціальними інститутами і громадянами, які, у свою чергу, є «замовниками» цих послуг, оплачуючи їх за допомогою податків, членських внесків та інших способів . Це обумовлене тим, що громадянам надаються послуги не тільки інститутами держави, а й соціальними інститутами громадянського суспільства, включаючи службу в органах місцевого самоврядування.

2. Процес розвитку публічної служби як системи соціальних інститутів, що диференціюються і функціонально спеціалізуються з метою надання громадянам публічних послуг. Під публічною службою відповідно до п. 15 ст. Кодексу адміністративного судочинства України розуміється діяльність на державних політичних посадах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова), дипломатична, інша державна служба, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування [2]. Отже, публічна служба, як система інститутів, являє собою сукупність взаємодіючих підсистем щодо досягнення загальної мети, кожна з яких окремо виконує певну функцію, але внаслідок синергетичного ефекту за умови їх взаємодії сама публічна служба, як система, набуває нових властивостей (цілісність, збалансована рівновага, розподіл сфер і способів діяльності, єдність підходів до вирішення завдань певного рівня, використання єдиних норм, правил, стандартів). Як організаційно-управлінський інститут публічна служба являє собою професійну діяльність, спрямовану на виконання цілей, завдань і функцій держави та громади.

3. Мета, умови, напрями розвитку та діяльності інституту публічної служби відповідно до суспільних очікувань і цілей громади та держави як інституту надання публічних послуг. Публічна служба як система соціальних інститутів виконує різні функції (державно-політичні, економічні, власне соціальні, правові, організаційні тощо), спираючись у своїй діяльності на принципи, цінності, норми публічного управління.