Становление рынка ценных бумаг в современной России

В ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. В Гражданском кодексе РФ воспроизводится это конституционное положение и предусматривается, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (п. 3 ст. 1). Об ограничении перемещения финансовых средств в Гражданском кодексе РФ ничего не говорится.

В ГК РФ не упоминается о рынке товаров, работ и услуг. Нормы гражданского права направлены на определение правового положения участников гражданского оборота, их прав и обязанностей (ч. 1 ст. 2), установление оборотоспособности объектов гражданских прав (ст. 129), порядок перемены лиц в обязательстве (глава 24 ГК РФ). И это не случайно. ГК РФ не регулирует рынок товаров, работ и финансовых средств, да и не может это сделать, так как все его нормы направлены на закрепление тех или иных положений в статике; и нет норм о движении, динамике деятельности. На рынке происходит постоянный обмен информацией, связанный со спросом и предложением на товары, услуги и изменением цен на них, других условий обмена, обращение товаров. Гражданско-правовые нормы просто фиксируют достигнутый уровень отчуждения или передачи тех или иных товаров. Предпринимательский, деловой оборот рассчитан специально на постоянно меняющиеся формы согласования спроса и предложения.

Трудно, практически невозможно дать четкое юридическое определение финансового рынка. Речь идет о юридическом определении рынка финансовых услуг. Встречающиеся определения рынка в экономико-финансовой литературе либо пространны и носят описательный характер, либо сводятся к констатации факта, что на рынке достигается совпадение у сторон спроса или предложения на те или иные виды услуг. По существу той же неопределенностью отличаются и юридические формулировки рынка.

В Федеральном законе от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"*(760) она рассматривается как сфера деятельности финансовых организаций на территории Российской Федерации или ее части, определяемая исходя из места предоставления финансовой услуги потребителям. К финансовой услуге в этом Законе относятся и услуги на рынке ценных бумаг, осуществляемые финансовой организацией, то есть профессиональным участником рынка ценных бумаг.

В Положении о Федеральной антимонопольной службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331, предусмотрено, что эта служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг*(761).

В Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(762) (далее - ФЗ о РЦБ) употребляются термины "эмиссия", "обращение", "размещение эмиссионных ценных бумаг", которые лишь фрагментарно могут дать определенное представление о рынке ценных бумаг. Рынок - это заключение гражданско-правовых сделок, влекущих переход права собственности и иных вещных прав на ценные бумаги. Исходя из содержания только что упомянутого Закона рынок эмиссионных ценных бумаг может быть организованным, на нем участвуют профессиональные участники (брокеры, дилеры и т.п.) и неорганизованным. В последнем случае к купле-продаже ценных бумаг могут применяться и нормы параграфа 1 главы 30 ГК РФ. Можно говорить о сделках с векселем (ст. 815), сберегательной книжкой на предъявителя (ст. 843), сберегательным (депозитным) сертификатом (ст. 844), чеком (ст. 877-885), двойным и простым складским свидетельством (ст. 912-917). Однако названные ценные бумаги, за исключением последних, служат либо средством привлечения денежных средств граждан во вклады, или средством платежа. Передача складских свидетельств, равно как и коносаментов и других товарораспорядительных документов, приравниваются к передаче самой вещи (п. 3 ст. 244 ГК РФ). Не вдаваясь в дальнейшую классификацию ценных бумаг, следует выделить из всей их совокупности эмиссионные ценные бумаги и приравненные по порядку и характеру обращения неэмиссионные ценные бумаги (инвестиционные паи, пенсионные накопления, ипотечные сертификаты участия). Таким образом, исходя из новейшего законодательства о ценных бумагах, необходимо выделить эмиссионные и подобные в обращении ценные бумаги. Характерной особенностью этой группы ценных бумаг является то, что их обращение осуществляется через организованный рынок ценных бумаг с его специфическими институционными участниками: брокерами, дилерами, клиринговыми организациями, доверительными управляющими, депозитариями, регистраторами, фондовыми биржами. Для эмиссионных ценных бумаг их организованный рынок еще дополняется строгой процедурой самой эмиссии ценных бумаг, за правомерностью выпуска которой осуществляет контроль специально созданный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) и ее региональные отделения. Этот сегмент финансового рынка представляет собой органичное сочетание государственного (а также общественного регулирования - саморегулируемые организации) и рыночных начал, использования механизма спроса и предложения.

Первым шагом правительства в создании рынка ценных бумаг стало решение Правительства СССР. В постановлении Совета Министров СССР от 15 октября 1988 г. N 1135 "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг" предусматривалось, что комплексное решение задач по техническому перевооружению производства, внедрению новейших технологий и ресурсосберегающих процессов в ряде случаев не может быть обеспечено предприятиями за счет собственных средств, что вызывает необходимость дополнительной мобилизации свободных средств работников, других предприятий и организаций. Для дальнейшего углубления демократических начал в управлении и создании правовых условий по привлечению предприятиями свободных средств работников, других предприятий и организаций для финансирования затрат по производственной и социальной сфере было установлено, что предприятия и организации, переведенные на полный хозяйственный учет и самофинансирование, могли выпускать два вида акций: акции трудового коллектива, распространяемые среди членов своего коллектива; акции предприятий (организаций), распространяемые среди других предприятий и организаций, добровольных обществ, банков, а также кооперативных предприятий и организаций. Акции предприятий (организаций) могли выпускать также коммерческие банки. Решение о выпуске акций принимаются по акциям трудовых коллективов - собранием (конференцией) трудового коллектива, а по акциям предприятий и организаций - администрацией предприятия по согласованию с советом трудового коллектива. Разрешение на выпуск акций предприятий и их свободную продажу выдавало областное учреждение Госбанка СССР. Акции, поступающие в свободную продажу, приобретались государственными предприятиями и банками за счет средств их фондов экономического стимулирования. Министерство финансов СССР и его органы на местах осуществляют регистрацию произведенного выпуска акций, контроль за выпуском акций и их движением. Выпуск акций трудового коллектива и акций предприятий (организаций) являлся формой мобилизации денежных средств и не менял статуса предприятий (организаций)*(763).

Ряд важных положений, касающихся становления рынка ценных бумаг, содержался в постановлении Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. N 590, которым были утверждены Положение об акционерных обществах, об обществах с ограниченной ответственностью и Положение о ценных бумагах*(764).

Еще до начала массовой приватизации в самой России было подготовлено достаточно сбалансированное законодательство о рынке ценных бумаг. Основополагающими актами, которые были сопряжены с Законами от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" и от 25 декабря 1990 г. "О предприятиях и предпринимательской деятельности", стали Положение об акционерных обществах, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 601, и Положение о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 28 декабря 1991 N 78*(765). В соответствии с постановлением N 78 Минфином РФ были утверждены: Инструкция о правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории РСФСР от 3 марта 1992 г. N 2; Инструкция о правилах совершения и регистрации сделок с ценными бумагами от 6 июля 1992 г. N 53; Положение о лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг в качестве инвестиционных институтов от 21 сентября 1992 г. N 91. Таким образом, необходимая правовая база для создания рынка ценных бумаг и разгосударствления экономики России была создана, и она предполагала длительный, но справедливый переход в руки трудящихся и членов их семей созданной усилиями всего народа государственной собственности.

В связи с противостоянием СССР и РСФСР постепенный переход к нормальной организованной рыночной экономике с элементами государственного регулирования был прерван.

Под популистскими призывами превратить каждого гражданина России в собственника вопреки законам о собственности и предприятиях был принят Указ Президента РФ от 1 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, объединений государственных предприятий в акционерные общества"*(766). По этому Указу до 1 ноября 1992 г. предписывалось все государственные предприятия и их объединения преобразовать в акционерные общества, утвердив их устав в соответствии с Типовым уставом акционерного общества открытого типа, утвержденным тем же Указом Президента РФ. За счет приватизационных чеков, ценных бумаг целевого назначения, скупленных за бесценок у доверчивых граждан, "предприимчивые" лица стали обладателями контрольных пакетов наиболее привлекательных предприятий, в том числе и оборонного характера.

Отмечая эту отрицательную черту, вместе с тем следует признать, что в условиях страны победившего социализма "разрушить" монополизм государственной собственности в столь короткий срок другими методами вряд ли было возможно.

В целях развития конкуренции на финансовых рынках и обеспечения прав акционеров был принят Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1769 "О мерах по обеспечению прав акционеров", а также Указ Президента РФ от 4 ноября 1994 г. N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации", которые по существу явились предтечей Федерального закона "О рынке ценных бумаг".

Принятие части первой ГК РФ закрепило существование двух обособленных ветвей акционерного законодательства. Наряду с обычными акционерными обществами, правовое положение, права и обязанности акционеров которых определяются в соответствии с ГК РФ и законом об акционерных обществах, существуют акционерные общества, созданные путем приватизации государственных и муниципальных предприятий. Особенности правового положения таких обществ определяются также законодательными и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий. Кроме того, перечисляя виды ценных бумаг, ГК РФ отнес к ним приватизационные ценные бумаги. Что под ними понимается, остается загадкой, так как уже до вступления в силу ГК РФ приватизация через приватизационные чеки была отменена. В.А. Белов считает, что приватизационный чек (ваучер) являлся по своей правовой природе не ценной бумагой, а денежным суррогатом - документом, использование которого в качестве средства платежа обязательно при определении обязательства*(767).

Основным законом в регулировании отношений, возникающих при эмиссии и обращении эмиссионных ценных бумаг, при обращении иных ценных бумаг в случаях, предусмотренных федеральными законами, а также особенности создания и деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг стал ФЗ о РЦБ. Сам Закон рассматривает рынок ценных бумаг в совокупности эмиссии и их обращения независимо от типа эмитента, а также профессиональных участников рынка, перечисленных в ФЗ о РЦБ. Тем самым этот рынок характеризуется следующими чертами: 1) эмитируются и обращаются эмиссионные ценные бумаги; 2) процесс выпуска и обращения их представляет собой единый процесс, не укладывающийся в рамки ГК РФ; 3) операции с эмиссионными ценными бумагами осуществляют на этом организованном финансовом рынке только профессиональные участники, имеющие лицензию от ФСФР и ее отделений.

В п. 5 ст. 19 ФЗ о РЦБ установлено, что процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг, а также условия их размещения регулируются Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"*(768). Следовательно, названный Закон по отношению к ФЗ о РЦБ имеет специальный характер, нормы последнего применяются в случаях отсутствия специальных правил эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

ФЗ о РЦБ устанавливает процедуру эмиссии облигаций Банка России, которая регулируется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 799 "Об особенностях процедуры эмиссии облигаций Центрального банка Российской Федерации"*(769).

Изменения и дополнения, внесенные в ФЗ о РЦБ, ввели в сферу его действия и обращения ряд неэмиссионных ценных бумаг. Ныне к торгам на фондовой бирже могут быть допущены не только эмиссионные ценные бумаги в процессе их размещения и обращения, а также иные ценные бумаги, в том числе инвестиционные паи паевых инвестиционных фондов в процессе их выдачи и обращения (ч. 1 ст. 14 ФЗ о РЦБ). В связи с принятием Федерального закона от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах"*(770), ориентируясь на названную норму ФЗ о РЦБ, можно утверждать, что к торгам на фондовых биржах могут быть теперь допущены и облигации с ипотечным покрытием. Характеристика облигации с залоговым обеспечением дана в ст. 27.3 ФЗ о РЦБ. Подобную правовую возможность предоставляет в отношении пенсионных накоплений и Федеральный закон от 14 июня 2002 г. "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"*(771).

Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов на рынке ценных бумаг"*(772) устанавливает дополнительные требования к профессиональным участникам рынка ценных бумаг, предоставляющим услуги инвесторам, под которыми понимаются физические и юридические лица, объектом инвестирования которых являются эмиссионные ценные бумаги. Этот Закон не применяется к чекам, векселям и иным ценным бумагам, не являющимся эмиссионными, и также к отношениям по обращению государственных и муниципальных ценных бумаг. Запрещается применять его нормы к защите прав и законных интересов владельцев документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства. Так, нельзя руководствоваться этим Законом при защите прав владельца государственного жилищного сертификата. Согласно постановлению Правительства от 7 октября 2004 г. N 522 "О некоторых вопросах подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты на 2004-2010 годы..." сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина - участника подпрограммы на получение субсидии за счет средств федерального бюджета для приобретения этого помещения. Сертификат не является ценной бумагой*(773).

Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов на рынке ценных бумаг" устанавливает дополнительные меры по защите прав инвесторов и ответственность эмитентов и иных лиц за нарушение этих прав. В частности, любой профессиональный участник рынка ценных бумаг, а также эмитент, предлагающий услуги инвестору, обязан ему представить:

- копию лицензии на осуществление определенной профессиональной деятельности;

- копию документа о государственной регистрации в качестве юридического лица;

- сведения об органе, выдавшем лицензию (его наименование, адреса и телефоны);

- сведения об уставном капитале, о размере собственных средств профессионального участника и его резервном фонде.

Значительное место среди нормативных актов, регулирующих рынок ценных бумаг, имеют постановления ФСФР (ранее - ФКЦБ). Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317, предусмотрело, что ФСФР принимает нормативные акты по утверждению: стандартов эмиссии ценных бумаг; порядка государственной регистрации выпуска эмиссионных ценных бумаг; отчетов об итогах выпуска; единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами; обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг; обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков; норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчетно-депозитарной деятельности; требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов; порядка регистрации правил негосударственных пенсионных фондов и изменений в них, стандартов раскрытия информации и форм отчетности негосударственных пенсионных фондов, а также по определению порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории Российской Федерации ценных бумаг эмитентами, зарегистрированными в Российской Федерации*(774).

Раньше федеральный исполнительный орган по рынку ценных бумаг подобные нормативные акты был вправе издавать на основе ст. 42 и 44 ФЗ о РЦБ. Эти же функции ФСФР вправе осуществлять и ныне, поскольку они не противоречат указанным статьям ФЗ о РЦБ. Однако постановления ФСФР, содержащие нормы гражданского права, в силу п. 7 ст. 3 ГК РФ не могут противоречить ГК РФ, другим федеральным законам, указам Президента РФ и постановлениям Правительства РФ. В отсутствие федерального закона об особенностях доверительного управления ценными бумагами, который должен быть разработан в силу ст. 1025 ГК РФ, необходимо руководствоваться ст. 5 ФЗ о РЦБ. В ней предусматривается, что ценные бумаги и денежные средства, предназначенные для инвестирования в ценные бумаги, передаются во владение управляющему, профессиональному участнику рынка ценных бумаг.

Таким образом, к настоящему времени сложилась достаточно стройная система законодательства о рынке ценных бумаг, в центре которой находятся ФЗ о РЦБ и Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах".