Возрождение местного самоуправления

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон, по мнению одного из его авторов Ф.М.Бородкина, был «утопичен и романтичен»[30]. В нем фиксировались многие прогрессивные положения, заимствованные из мировой практики развития самоуправления. Но разработчики закона не учитывали объективной реальности, условий СССР, в которых привнесенный зарубежный опыт не мог прижиться, т.к. ложился на неподготовленную почву. Многолетний опыт деятельности советских органов местной власти, в основу которой был положен принцип демократического централизма, не способствовал развитию местной инициативы руководителей и самостоятельности граждан в решении местных проблем.

Любая местная инициатива должна была согласовываться с центром. Поэтому главные усилия руководители местных органов направляли на четкое выполнение указаний центра, рассматривая свои местные проблемы как второстепенные. А граждане были приучены к тому, что все их проблемы лучше видны «сверху».

Авторы Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» считали, что достаточно принять «хороший» закон и сразу же коренным образом улучшится система местного самоуправления. Их надежды не оправдались. Но названный закон положил начало реформе местного самоуправления в СССР.

Реформирование органов местной власти в Беларуси началось с принятием в феврале 1991 году Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР». В этом же году Коммунистическая партия была отстранена от управления государством, и Советы депутатов действительно стали высшими органами государственной и местной власти.

Начало 90-х годов называют периодом «всевластия Советов». Впервые за период с 1917 года избранные населением представительные органы – Советы депутатов получили реальную власть. Но без профессионалов из партийных комитетов «непрофессиональные» депутаты не могли справиться со «свалившимися» на них полномочиями по управлению всеми сферами жизни и деятельности общества. Ситуация очень усложнялась тем, что в стране нарастал экономический и социально-политический кризис, связанный с развалом Советского Союза.

Для местных Советов депутатов периода «перестройки» была характерна излишняя политизированность и низкий профессионализм депутатов. Действуя в очень сложных, кризисных условиях и не имея опыта управления государственными и местными делами, депутаты не редко принимали экономически не обоснованные, декларативные решения. Критикуя существующую ситуацию, они не могли сформулировать и реализовать модель реформы местной власти и коммунального хозяйства. Порой, Советы депутатов, сами, не видя путей выхода из кризиса, требовали от исполнительных комитетов немедленных и эффективных мер по стабилизации экономики и социально-поли-
тической ситуации, незаслуженно отстраняли от должностей опытных руководителей исполкомов, которые указывали на невыполнимость поставленных задач.

Серьезные противоречия, проявившиеся в системе местного самоуправления, требовали реформирования Советов депутатов. Радикальное изменение системы центральных и местных органов власти стало необходимым в результате социально-политические изменений, произошедших в стране. В 1991 году была принята Декларация о независимости и Беларусь стала суверенным государством. Практически сразу после принятия Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в БССР» в него потребовалось вносить изменения и дополнения. Динамически меняющаяся ситуация в стране заставляла ежегодно изменять и приспосабливать закон к новым реалиям.

Необходимость в пересмотре концепции местного самоуправления особенно остро проявилась в 1994 г. после принятия новой Конституции страны, учредившей институт президентства. Серьезные противоречия проявились в вопросах реализации конституционного принципа разделения властей, взаимодействия представительной и исполнительной власти. На республиканском уровне эти противоречия привели к противостоянию Верховного Совета и Президента Республики Беларусь, которое достигло своего апогея осенью 1996 года и стало причиной республиканского референдума.

Принятие на всенародном референдуме в ноябре 1996 г. изменений и дополнений к Конституции позволило стабилизировать политическую ситуацию в стране, разрешить многие вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти. Но проблем в сфере местного управления и самоуправления осталось достаточно много. Наиболее важными среди них являются:

1. Правовые проблемы. Действующим законодательством Республики Беларусь не исчерпывается необходимое правовое регулирование организации и деятельности системы местного управления и самоуправления. Проблемы определения места и роли органов самоуправления в системе государственного управления Республики Беларусь, конкретизации функций, прав и полномочий местных властей и органов территориального общественного самоуправления, установления системы их взаимодействия как между собой, так и с республиканскими органами государственного управления требуют концептуального решения.

2. Организационные проблемы. Преодоление кризиса в экономике страны потребовало создания исполнительной «вертикали», что повлекло за собой централизацию государственной власти и ограничение компетенции местного самоуправления. В целом это дало положительный эффект. Однако, в последнее время заметно снизалась ответственность руководителей местных органов управления перед населением и общественностью.

На этапе стабилизации экономики и перехода к устойчивому развитию целесообразно усилить влияние органов местного самоуправления на решение все более широкого круга государственных и местных проблем. Это потребует перераспределения функций между «вертикалью» и представительными органами, создания сильной в правовом отношении системы местного самоуправления.

3. Финансово-экономические проблемы. Существует глубокий дисбаланс собственных финансовых ресурсов и тех функций, которые возложены на органы местного управления и самоуправления. Слабость и дотационность местных бюджетов с экономической точки зрения выхолащивают идею «автономии» системы местного управления и самоуправления.

Не полностью решены вопросы разграничения расходов, подлежащих покрытию за счет республиканского и местных бюджетов, закрепления на долгосрочной основе доходных источников местных бюджетов, разработки научно-обоснованных методик выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, не в должной мере урегулированы межбюджетные отношения.

Ответственность органов местного управления и самоуправления распространяется не только на социальную, но и на производственную сферу, что не характерно для стран с рыночной экономикой.

4. Научно-методические проблемы. В связи с разрывом исторической эволюции местного самоуправления в Беларуси была фактически утрачена соответствующая научная школа. Национальная теория местного самоуправления недостаточно развита и отстает от реальной практики организации и деятельности местных властей.

5. Кадровые проблемы. В Беларуси сложилась система кадрового обеспечения местного управления и самоуправления. Однако подавляющее большинство руководителей органов местной власти (особенно первичного уровня) пока еще не являются специалистами государственного управления.

6. Социально-политические проблемы. Исторический разрыв в эволюции местной власти, введение местных органов власти в единую вертикаль государственных органов («советский» период) привели к потере обществом традиций самоорганизации для решения вопросов локального значения.

От местной власти население ожидает либо решения всех проблем, либо считает ее недееспособной (а, следовательно, и ненужной), если эти проблемы не решаются. Идея разделения компетенции органов власти по уровням, каждый из которых имеет самостоятельный круг обязанностей и собственную ответственность перед населением не нашла отражения в общественном сознании.

Поэтому для создания социальной базы местного самоуправления необходимо воспитание «самоуправляемого гражданина», осознающего сопричастность к местным делам и воспринимающего органы местного самоуправления как организационную структуру, способствующую реализации региональных интересов.

Стало ясно, что реформирование системы местной власти Беларуси необходимо проводить не методом «латания дыр», не путем внесения изменений в действующий закон, а на базе научно обоснованной Концепции, которая будет учитывать мировую практику и отечественный опыт.

Основными составляющими Программы реформирования местного управления и самоуправления должны стать:

· разработка Концепции реформирования местного управления и самоуправления, организация широкого ее обсуждения на местах, на научно-практических конференциях, парламентских слушаниях и принятие ее на Съезде Советов депутатов;

· утверждение правительством Республики Беларусь Национальной программы государственной поддержки местного самоуправления;

· принятие Национальным собранием Республики Беларусь кодекса законов о местном управлении и самоуправлении, вытекающих из Концепции;

· проведение мероприятий по децентрализации государственного управления с последовательной передачей определенных полномочий органам местного управления и самоуправления;

· перераспределение полномочий между местными представительными и исполнительными органами с целью повышения роли Советов в решении местных вопросов, а также между Советами депутатов разных уровней;

· решение вопросов кадрового и информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

· законодательное и организационное обеспечение повышения финансовой самостоятельности органов местного управления и самоуправления;

· обеспечение координации деятельности Советов депутатов всех уровней;

· если Концепция определит целесообразным, в перспективе перейти на двухуровневую систему местного самоуправления по установленному Концепцией варианту.

Очевидно, что процесс совершенствования системы местного управления и самоуправления должен быть последовательным и перманентным, поэтому обязательной составляющей программы реформирования должна быть разработка планов дальнейших преобразований в области местного управления и самоуправления.

В сентябре 2000 года по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных Советов депутатов. В резолюции данного форума подчеркивается, что «развитие системы Советов депутатов, органов местного управления и самоуправления – одно из приоритетных направлений демократизации общества»[31]. Главным достижением съезда является полное устранение противостояния Советов депутатов и исполнительных органов, что позволило реализовать один из основных принципов, положенных в основу системы местных органов Беларуси – единства и целостности системы местного управления и самоуправления.

Контрольные вопросы к лекции №7

1. В чем основные отличия средневекового вече от современных сходов граждан?

2. Почему сословное самоуправление нельзя назвать местным самоуправлением?

3. Почему в селениях, где проживали крепостные крестьяне, не действовало крестьянское самоуправление?

4. Какие дела и по каким законам рассматривали копные суды?

5. Какие привилегии имели вольные города и места?

6. Какие права давало магдебургское право жителю вольного города?

7. В чем состояла главная цель земской реформы?

8. Структура органов земского самоуправления.

9. Верно ли утверждение, что в «советский» период самоуправления в Беларуси не было?

10. Почему не «работал» первый советский закон о местном самоуправлении?