Переходы к демократии

Введение

Стратегическая проблема переходного периода — прийти к демо­кратии, не допустив, чтобы тебя убили те, у кого в руках оружие, или уморили голодом те, кто контролирует производственные ресурсы. Уже из самой этой формулировки следует, что путь, ведущий к демократии,

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 673

тернист. А конечный результат зависит от пути. В большинстве стран, где была установлена демократия, она оказалась непрочной. В некото­рых из них переход вообще заклинило.

Для всякого перехода центральным является вопрос о прочной де­мократии, т.е. о создании такой системы правления, при которой поли­тические силы ставят свои ценности и интересы в зависимость от не определенного заранее взаимодействия демократических институтов и подчиняются результатам демократического процесса. Демократия прочна, когда большинство конфликтов разрешается при посредстве демократических институтов, когда никому не позволено контролиро­вать результаты ex post и они не предрешены ex ante; результаты зна­чимы в известных пределах и вынуждают политические силы им подчи­ниться.

Заметим, что процесс распада авторитарного режима можно повер­нуть вспять, как это случилось в 1968 г. в Чехословакии, в 1974 г. в Бразилии и в 1981 г. в Польше. Он может привести и к новой диктатуре, как это произошло в Иране и Румынии. И даже если не будет установ­лена старая или какая-нибудь новая диктатура, переход может остано­виться на полдороге и вылиться в такую форму правления, которая ог­раничивает конкуренцию или оказывается под угрозой военного вме­шательства. Но и в том случае, когда все же удается прийти к демокра­тии, она не обязательно оказывается прочной. При определенных ус­ловиях деятельность демократических институтов может привести к тому, что в конце концов отдельные влиятельные политические силы сделают выбор в пользу авторитаризма. Следовательно, прочная демо­кратия — это всего лишь один из возможных исходов процесса распада авторитарных режимов.

Рассмотрим весь спектр возможностей, связанных с различными ситуациями переходного периода, с теми моментами, когда авторитар­ный режим распадается и на повестку дня встает вопрос о демократии. В зависимости от целей и ресурсов конкретных политических сил и структуры возникающих конфликтов вырисовываются пять возможных исходов этого процесса.

1. Структура конфликтов такова, что ни один демократи­ческий институт не может утвердиться и политические силы начинают бороться за новую диктатуру.

Конфликты, касающиеся политической роли религии, расы или языка, меньше всего поддаются разрешению с помощью институтов.

674 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

Наиболее характерным примером в этом отношении является, пожа­луй, Иран.

2. Структура конфликтов такова, что ни один демократи­ческий институт не может утвердиться и все же политические силы соглашаются на демократию как на временное решение.

Парадигмальный пример подобной ситуации предложил 0'Доннелл в своем исследовании Аргентины 1953—1976 гг. Основными предме­тами экспорта в аргентинской экономике были дешевые товары, и де­мократия там появляется как результат коалиции городской буржуазии и городских масс (альянс «город — город»). Создаваемые на основе данного альянса правительства стремятся наладить потребление на внутреннем рынке. Через некоторое время эта политика приводит к кризису платежного баланса и побуждает городскую буржуазию всту­пить в союз с земельной буржуазией, в результате чего образуется ко­алиция «буржуазия — буржуазия». Эта коалиция стремится снизить уровень массового потребления и нуждается для этого в авторитариз­ме. Но по прошествии времени городская буржуазия обнаруживает, что осталась без рынка, и вновь меняет союзников, на этот раз возвраща­ясь к демократии.

Исследуем этот цикл на этапе, когда диктатура только что распа­лась. Главная действующая сила — городская буржуазия — может вы­брать одно из трех: а) сразу установить новую диктатуру; б) согласиться на демократию, а затем, когда наступит кризис платежного баланса, сменить союзников; в) сделать выбор в пользу демократии и поддержи­вать ее в дальнейшем. Имея в виду экономические интересы городской буржуазии, а также структуру конфликтов, оптимальной следует счи­тать вторую стратегическую линию. Отметим, что дело здесь не в какой-то близорукости: городская буржуазия сознает, что в будущем ей при­дется изменить свой выбор. Демократия служит оптимальным переход­ным решением.

3. Структура конфликтов такова, что если бы были введены отдельные демократические институты, они могли бы сохра­ниться, однако соперничающие политические силы борются за установление диктатуры.

Подобная ситуация может возникнуть, когда предпочтения полити­ческих сил различны в отношении конкретных институциональных структур; например, в отношении унитарной или же федеративной сис­темы. Одна часть населения какой-либо страны выступает за унитар­ную систему, другая — за федеративную. Что произойдет при таких об­

Глава I5. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 675

стоятельствах, неясно. Возможно, что если какая-то институциональ­ная структура будет временно принята, это обретет силу договора и ут­вердится. Однако весьма вероятным является и открытый конфликт, дегенерирующий до состояния гражданской войны и диктатуры.

4. Структура конфликтов такова, что в случае введения не­которых демократических институтов они могли бы выжить, однако соперничающие политические силы соглашаются на не­жизнеспособную институциональную структуру.

Но разве это не какое-то извращение? Тем не менее существуют си­туации, при которых следует ожидать именно этого исхода. Что же даль­ше? Предположим, что некий военный режим ведет переговоры о пере­даче власти. Силы, представляемые этим режимом, предпочитают де­мократию с гарантиями их диктаторских интересов, но боятся демокра­тии без гарантий больше, чем status quo. И они в состоянии поддержи­вать диктаторский режим, если демократическая оппозиция не согла­шается на институты, которые бы обеспечивали им такую гарантию. Оппозиция, со своей стороны, понимает, что если она не согласится на эти институты, военные вновь закрутят гайки. В результате на свет по­является демократия «с гарантиями». Если же вновь созданные демо­кратические институты начинают подрывать власть военных, долго им не продержаться. В подобных ситуациях проявляется и политическая близорукость, и отсутствие знаний. Парадигмальный пример — собы­тия в Польше.

5. Наконец, структура конфликтов (дай-то бог) такова, что некоторые демократические институты могли бы сохра­ниться, и когда их вводят, они действительно оказываются прочными.

Условия, при которых появляются эти результаты, и пути, ведущие к ним, и составляют тему настоящей работы. Прологом к ней служит рассмотрение процесса либерализации авторитарных режимов. Затем рассматривается ход развития конфликтов, касающихся выбора инсти­тутов. Это происходит в двух различных контекстах: когда старый режим передает власть в результате переговоров и когда он распадает­ся и проблема создания новых демократических институтов полностью переходит в руки прото- демократических сил. Последний раздел по­священ взаимодействию институтов и идеологий.

Гипотезы, выдвигаемые при таком подходе, указывают на последст­вия конфликтов между сторонами, которые имеют свои особые инте­ресы и ценности и действуют в не зависящих от их воли условиях. Эти

676 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ 1ПРОЦЕССЫ

гипотезы должны быть проверены с помощью фактов, наблюдаемых в различных странах. Таким образом, гипотезы и факты носят сравни­тельный характер. И по мере развития событий в Восточной Европе в нашем распоряжении впервые оказывается достаточное количество конкретных свидетельств, позволяющих проверить гипотезы система­тически и даже статистически. В настоящей работе я только выдвигаю такие гипотезы и не занимаюсь их проверкой.

Либерализация

Всем диктатурам, каким бы ни были в них пропорции «кнута и пря­ника», свойственна одна общая черта: они терпеть не могут и не терпят независимых организаций. Дело в том, что когда нет «коллективных» альтернатив, отношение отдельных лиц к существующему режиму мало сказывается на его стабильности. Уже Вебер отмечал, что «люди сми­ряются при отсутствии приемлемой альтернативы, в этом случае от­дельная личность чувствует себя слабой и беспомощной». Авторитар­ным режимам угрожает не подрыв их легитимности, а организация контргегемонии: коллективные проекты альтернативного будущего. Только наличие коллективных альтернатив дает отдельной личности возможность политического выбора. Поэтому авторитарные режимы испытывают ненависть к независимым организациям и стараются или подчинить их централизованному контролю, или же подавить с помо­щью силы. Поэтому они так боятся слов, даже если слова передают то, что всем известно; не содержание, а сам факт произнесения может нести в себе мобилизующий потенциал.

Почему же в какой-то момент группа, принадлежащая к авторитар­ному истеблишменту, вдруг начинает проявлять терпимость к какой-нибудь независимой организации гражданского общества? Испанский режим на определенном этапе прекратил преследования «рабочих ко­миссий» («comissiones obreras»); генерал Пиночет допустил возрожде­ние политических партий; в июле 1986 г. генерал Ярузельский издал указ об амнистии всех лиц, осужденных за политическую деятельность, не содержавший пункта о рецидивах, и это послужило сигналом к ле­гализации оппозиции; Эгон Кренц не препятствовал появлению первых ростков «Нового Форума». Все это — свидетельства об образовании трещин в монолитном блоке авторитарной власти, они дают знать граж­данскому обществу, что по крайней мере некоторые формы независи­мых организаций не будут подавляться. Это — признаки начинающей­ся либерализации.

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 677

Объяснять такие решения можно двояким образом: «сверху» или «снизу». В какой-то степени эти типы объяснения отражают реаль­ность. Венгрия, например, обычно рассматривается как почти чистый случай раскола в авторитарной власти. По словам К. Гроса, «не оппо­ненты разрушили партию, а — как это ни парадоксально — само руководство». В Восточной Германии мы наблюдали другую крайность: во властных структурах не было и намека на раскол до тех пор, пока сотни тысяч людей не заполнили улицы Лейпцига. И все же в литературе, посвященной исследованию конкретных событий (case-study), для объяснения одного и того же события зачастую приводятся совер­шенно различные причины. Кардозо видел причины бразильского distensao, смягчения напряженности, в давних разногласиях среди военных, а Ламонье считал это результатом массового движения. Так что модели этих двух типов, «сверху-вниз» и «снизу-вверх», часто со­перничают при объяснении процесса либерализации.

Аналитические трудности возникают потому, что модель, в которой различаются только два направления, слишком груба. Не являясь под­линной революцией, массовым восстанием, ведущим к полному унич­тожению репрессивного аппарата, решения о либерализации принима­ются и сверху, и снизу. Ибо даже в тех случаях, когда раскол автори­тарного режима становился очевидным еще до всякого массового дви­жения, остается неясным, почему режим дал трещину именно в данный конкретный момент. Отчасти ответ всегда состоит в том, что либерализаторы увидели возможность альянса с теми силами, которые до этого времени оставались неорганизованными. Таким образом, в граждан­ском обществе уже есть сила, с которой можно объединиться. И наобо­рот, в тех случаях, когда массовое движение предшествовало расколу режима, остается неясным, почему режим решил не подавлять его си­ловыми методами. Отчасти ответ состоит в том, что режим был поделен между либерализаторами и сторонниками твердой линии (hardliners). Либерализация — результат взаимодействия разногласий внутри ав­торитарного режима и независимой организации гражданского обще­ства. Массовое движение служит для потенциальных либерализаторов сигналом о том, что возможен альянс, который мог бы изменить соот­ношение сил в руководстве; и наоборот, разногласия в руководстве ука­зывают гражданскому обществу, что политическое пространство от­крыто для вхождения в него независимых организаций. Поэтому мас­совое движение и разногласия внутри руководства взаимно подпитыва­ют друг друга.

678 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

Независимо от того, что проявит себя первым — раскол в руковод­стве или массовое движение, — либерализация следует одной и той же логике. Различны лишь темпы. Массовое движение диктует темп пре­образований, вынуждая режим решать: применить ли репрессии, или — кооптацию, или — передать власть. И сколько бы ни продолжалась ли­берализация, годы, месяцы или дни, режим и оппозиция всегда имеют дело с одним и тем же набором возможностей.

Проекты либерализации, выдвигаемые силами, принадлежащими к авторитарному истеблишменту, неизменно предполагают контролируе­мую «открытость» политического пространства. Обычно они возника­ют в результате разногласий в авторитарном блоке, порождаемых раз­ного рода сигналами, которые возвещают о назревающем кризисе, ска­жем, о массовых волнениях. Проект либерализаторов обычно нацелен на снижение социальной напряженности и укрепление собственных по­зиций в руководстве путем расширения социальной базы режима. Он состоит в том, чтобы разрешить самостоятельную организацию граж­данского общества и инкорпорировать новые группы в существующие авторитарные институты. Таким образом, либерализация оказывается зависимой от того, насколько ее результаты совместимы с интересами или ценностями авторитарного блока. Так, либерализацию называют открытостью (apertura), смягчением напряженности (distensao), обнов­лением (odnowa) или перестройкой (perestroika — т.е. реконструкция дома). Эти термины недвусмысленно указывают на границы реформ.

Либерализации присуща нестабильность. Обычно происходит то, что Илья Эренбург в 1954 г. назвал оттепелью: таяние айсберга граж­данского общества, приводящее к затоплению дамб авторитарного ре­жима. Как только репрессии ослабевают, первая реакция — бурный рост независимых организаций в гражданском обществе. За короткое время возникают студенческие ассоциации, профессиональные союзы, протопартии. В Бразилии первыми организовались юристы, журна­листы и студенты; за ними последовали comunidades de base, местные ячейки самоуправления. В Польше за несколько недель сентября 1980 г. к «Солидарности» присоединились 10 млн. человек. О своей независимости заявили даже организации, созданные режимом и нахо­дившиеся под его контролем, и не только из числа профессиональных ассоциаций, но и такие, например, как Общество туристов и путешест­венников и Ассоциация филателистов. [...]

Темпы мобилизации (mobilization) гражданского общества в разных режимах различны и зависят от того, что служит основой авторитарного

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 679

равновесия — ложь, страх или экономическое процветание. Равнове­сие, в основе которого ложь, — самое неустойчивое. В режимах ритуализированной речи, где все произносят слова, в которые сами не верят и в которые верить не предполагается, новое слово считается подрывом основ. И когда объявляют, что король голый, равновесие моментально нарушается. В Румынии несколько человек стали выкрикивать лозунги против Чаушеску во время демонстрации в честь его возвращения из Ирана, и через несколько дней режим пал. В режимах, базирующихся на страхе, где слова допускаются при условии, что они не произносятся публично, например, в постсталинистской Польше и пост-1982 Мек­сике, инакомыслие может тлеть долгое время, пока не вспыхнет ярким пламенем. Решающим фактором в разрушении индивидуальной изоля­ции является чувство безопасности, возникающее при скоплении массы людей. Поляки обнаружили силу оппозиции во время визита в Польшу в июне 1979 г. папы Иоанна Павла II, когда на улицы вышли 2 млн. человек. В Болгарии первая независимая демонстрация, про­шедшая 17 ноября 1989 г., выросла из демонстрации, организованной в поддержку самого себя новым правительством Младенова. В Восточ­ной Германии массовое движение началось, когда поезда с беженцами стали пересекать Чехословакию, направляясь в Западную Германию. Наконец, режимы, основанные на молчаливом договоре о непротивле­нии в обмен на материальное процветание, — «коммунизм гуляша» Кадара в Венгрии, Польша времен Герека и Мексика до 1982 г. — уяз­вимы прежде всего из-за экономических кризисов. Поэтому лаг време­ни между началом [либерализации ] и массовым движением не является постоянной величиной и варьирует от одного режима к другому.

В какой-то момент гражданское общество «мобилизуется», начина­ют формироваться организации, которые заявляют о своей независи­мости от режима, провозглашают собственные цели, интересы и про­екты. Однако централизованные, находящиеся вне конкуренции инсти­туты режима инкорпорируют только те группы, которые его признают, и контролируют результаты любых политических процессов ex post. Таким образом, с одной стороны, в гражданском обществе возникают независимые организации; с другой стороны, не существует институ­тов, где эти организации могут отстаивать свои взгляды и интересы. По причине этого decalage, несовпадения независимой организации граж­данского общества и закрытых государственных институтов единствен­ным местом, где вновь организованные группы могут бороться за свои

680 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

ценности и интересы, оказывается улица. И борьба неизбежно приоб­ретает массовый характер.

В этом случае либерализация более не может продолжаться. Сле­зоточивый газ, струящийся по улицам, ест либерализаторам глаза; взрыв массовых движений, смятение и беспорядок — все это свиде­тельства провала политики либерализации. Поскольку либерализация всегда предполагает контроль сверху, возникновение независимых дви­жений доказывает, что либерализация более не является жизнеспособ­ным проектом. Уличная демонстрация — это демонстрация того, что нарушена самая священная из авторитарных ценностей, порядок как таковой. Массовые выступления подрывают позицию либерализаторов в авторитарном блоке.

В Китае студенческие демонстрации вынудили либерализаторов от­ступить и стоили им ведущей роли в партии. Репрессии вновь усили­лись. В Южной Корее, однако, подобные демонстрации привели к рас­колу режима и преобразовали либерализаторов в демократизаторов. Такова альтернатива: или, инкорпорировав несколько групп и подавив все остальные, возвратиться к авторитарному стазу, или поставить на политическую повестку дня проблему институтов, т.е. институтов демо­кратии. Либерализация или заканчивается, приводя к мрачным перио­дам, которые лицемерно называют нормализацией, или продолжается и переходит в демократизацию.

Демократизация

Введение

После краха диктатуры центральной оказывается следующая про­блема: согласятся ли политические силы на существование институтов, допускающих открытую, пусть даже ограниченную, конкуренцию? И способны ли такие институты обеспечить спонтанное подчинение; т.е., подчиняя свои интересы не предрешенному заранее исходу соперниче­ства и готовые согласиться с его результатами, способны ли они при­влечь политические силы в качестве участников [демократического процесса]?

Заметим, что конфликты, имеющие место в периоды переходов к демократии, часто происходят на двух фронтах: (1) между противниками и сторонниками авторитарного режима и (2) между самими протодемократическими деятелями (actors) за лучшие шансы в условиях буду­щей демократии. Образ демократии как борьбы общества против государства

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 681

— полезный вымысел, лозунг, объединяющий противостоя­щие авторитарному режиму силы. Но общество разделено по многим основаниям, и самая суть демократии заключается в конкуренции по­литических сил, имеющих противоположные интересы. Эта ситуация создает дилемму: чтобы прийти к демократии, антиавторитарные силы должны объединиться в борьбе против авторитаризма, но чтобы победить в условиях демократии, они должны соперничать друг с другом. Поэтому борьба за демократию всегда ведется на два фронта: против авторитарного режима за демократию и против своих собственных со­юзников за лучшее положение в условиях будущей демократии.

И хотя эти два разных аспекта демократизации — высвобождение (extrikation) из-под авторитарного режима и конституирование демокра­тического правления — иногда на время сливаются воедино, для целей нашего исследования полезно рассмотреть их по отдельности. Относи­тельная значимость высвобождения и конституирования определяется тем местом, которое занимают в рамках авторитарного режима полити­ческие силы, контролирующие репрессивный аппарат и прежде всего вооруженные силы. Там, где армия остается верной режиму, элементы высвобождения доминируют над процессом перехода. Парадигмальными примерами служат Чили и Польша, однако высвобождение домини­ровало над переходом также в Испании, Бразилии, Уругвае, Южной Корее и Болгарии. С другой стороны, если среди военных нет единства, например из-за каких-то военных поражений, как это было в Греции, Португалии и Аргентине, а также если военные находятся под действен­ным гражданским контролем, как обстояло дело во всех остальных вос­точноевропейских странах, элементы высвобождения влияли на про­цесс конституирования нового режима в меньшей степени.

Высвобождение

Поскольку проблема высвобождения была подробно исследована, ограничусь схематическим изложением результатов. Следуя 0'Доннеллу (1979), а также 0'Доннеллу и Шмиттеру (1986), различим четыре политические силы: сторонников твердой линии и реформаторов (которые могут быть, а могут и не быть либерализаторами) внутри ав­торитарного блока, и умеренных и радикалов, находящихся в оппози­ции. Сторонников твердой линии обычно можно найти в репрессивных структурах авторитарного правления: в полиции, среди юридической бюрократии, цензоров, журналистов и т.д. Реформаторы рекрутируют­ся из политиков, функционирующих в рамках режима, и из некоторых

682 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

групп, не входящих в государственный аппарат из представителей бур­жуазии при капитализме и хозяйственных руководителей при социализ­ме. Умеренные и радикалы могут представлять (хотя и не обязательно) различные интересы. Они отличаются только по своему отношению к рискованным предприятиям. Умеренными могут быть те, кто опасается сторонников твердой линии, но это не обязательно те, кто ставит менее радикальные цели.

Высвобождение из-под авторитаризма может произойти только в результате взаимопонимания между реформаторами и умеренными. Оно возможно, если (1) реформаторы и умеренные достигают согла­шения об институтах, при которых представляемые ими социальные силы имели бы заметное политическое влияние в демократической сис­теме, (2) реформаторы в состоянии добиться согласия сторонников твердой линии или нейтрализовать их, (3) умеренные способны контро­лировать радикалов.

Два последних условия логически предшествуют первому, поскольку они определяют множество возможных решений для реформаторов и умеренных. Какой бы договоренности они ни достигли, она должна по­будить сторонников твердой линии действовать заодно с реформаторами и — сдерживать радикалов. В каком случае эти условия выполнимы?

Если процесс высвобождения контролируют военные, они либо должны выступать за реформы, либо их должны склонить к сотрудни­честву или по крайней мере к пассивности реформаторы. Умеренные платят свою цену. Но если реформаторы являются жизнеспособным собеседником для умеренных только в том случае, когда они контроли­руют или имеют на своей стороне вооруженные силы, то умеренные по­литически незначимы, если не в состоянии сдерживать радикалов. Уме­ренные джентльмены в галстуках годны для цивилизованных перегово­ров в правительственных дворцах, но когда улицы заполняют толпы на­рода, а предприятия захватываются рабочими, умеренность оказывает­ся неуместной. Поэтому умеренные должны или обеспечить терпимые условия для радикалов, или же, если они не способны добиться этого от реформаторов, оставить в руках репрессивного аппарата достаточно власти, чтобы радикалов можно было запугать. С одной стороны, уме­ренные нуждаются в радикалах, чтобы с их помощью оказывать давле­ние на реформаторов; с другой стороны, умеренные боятся, что ради­калы не согласятся на сделку, которую они (умеренные) заключат с ре­форматорами. Неудивительно, что достижимое часто оказывается не­реализованным.

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 683

Т а б л и ц а 1

Когда может быть достигнуто соглашение, снимающее все эти на­пряжения? Реформаторы стоят перед стратегическим выбором. Им нужно решить: либо сохранить авторитарный альянс со сторонниками твердой линии, либо стремиться к демократическому союзу с умерен­ными. Умеренные, в свою очередь, могут или вступить в союз с ради­калами и стремиться к полному разрушению политических сил, органи­зованных при авторитарном режиме, или начать переговоры с рефор­маторами и стремиться к примирению. Предположим, что структура си­туации такова, как это отображено в табл. 1.

Если реформаторы объединяются со сторонниками твердой линии, а умеренные с радикалами, то образуются две оппозиционные коали­ции, которые вступают в схватку друг с другом. Если реформаторы за­ключают союз с умеренными, а умеренные с реформаторами, то в ре­зультате получается демократия с гарантиями. Если умеренные вступа­ют в альянс с радикалами, а реформаторы с умеренными, то реформа­торы принимают демократию без гарантий, которая возникает из коа­лиции «радикалы — умеренные». Если реформаторы объединяются со сторонниками твердой линии, а умеренные с реформаторами, умерен­ные принимают либерализацию. Они «присоединяются» в указанном выше смысле слова.

В таких условиях реформаторы держатся главного стратегического курса, а именно альянса со сторонниками твердой линии. Если умерен­ные объединяются с радикалами, оппозиции наносится поражение и авторитарный блок сохраняется в неприкосновенности, что для рефор­маторов предпочтительнее, чем демократия без гарантий, результат ко­алиции умеренных и радикалов. Если умеренные стремятся к союзу с реформаторами, то делаются некоторые уступки — за счет сторонни­ков твердой линии. Для реформаторов эти уступки лучше, чем демокра­тия — пусть даже с гарантиями. Поэтому потенциальные реформаторы всегда оказываются в лучшем положении, защищая авторитарный режим в союзе со сторонниками твердой линии.

684 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

Определяющей чертой ситуации является то, что реформаторы не обладают своей собственной политической силой и поэтому не могут рассчитывать на политический успех в условиях будущей демократии. Без гарантий им при демократии придется туго, и даже при наличии та­ковых им все же выгоднее находиться под протекцией своих авторитар­ных союзников. Так случилось в Польше в 1980—1981 гг. Любое ре­шение должно было удовлетворять двум условиям: (1) оппозиция на­стаивала на принципе открытого соперничества на выборах, и (2) пар­тия хотела иметь гарантию, что одержит на выборах победу. Оппозиция не возражала против победы партии, она не требовала победы, ей нужна была возможность соперничества. Партия не возражала против выборов, но хотела сохранить хорошие шансы на победу. При закрытых опросах общественного мнения за партию высказывалось не более 3% потенциальных избирателей. Способа преодолеть это препятствие найти не удалось. Если бы партия могла рассчитывать хотя бы на 35%, то изобрести избирательную систему, которая допускала бы соперни­чество и в то же время обеспечивала победу, не составило бы никакого труда. Но не при 3%. Не было институтов, которые снимали бы напря­жения, порожденные интересами и внешними (outside) возможностями конфликтующих политических сил. В таких условиях реформаторы не решились на демократический союз с умеренными.

Т а б л и ц а 2

Итак, оптимальная стратегия высвобождения противоречива. Силы, выступающие за демократию, должны быть благоразумными ех ante; но ex post им захочется быть решительными. Однако решения, принятые ex ante, порождают обстоятельства, которые трудно отме­нить ex post, поскольку они сохраняют у власти силы, связанные со ста­рым порядком (ancien regime). Ex post демократические силы сожалеют о своем благоразумии, однако ex ante у них нет иного выбора, кроме осмотрительности.

Условия, которые порождают переходы, согласованные со старым порядком, не являются необратимыми. Существенную черту демократии

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 685

составляет то, что ничто не решается окончательно. Если верховная власть принадлежит народу, народ может решить ликвидировать все га­рантии, согласованные политиками за столом переговоров. Даже самые институционализированные гарантии имеют в лучшем случае более или менее высокую, но никак не стопроцентную надежность. В Чили, Южной Корее и Пакистане попытки внести изменения в консти­туции, доставшиеся в наследство от авторитаризма, пока что терпят не­удачу, а в Уругвае референдуму не удалось отменить самоамнистию, провозглашенную военными. В Польше условия первоначального со­глашения, выработанного в апреле 1989 г., были раскрыты сразу после выборов в июне 1989 г., а затем постепенно ликвидированы. Переход через высвобождение побуждает демократические силы к устранению гарантий, унаследованных от авторитаризма. Поэтому институцио­нальное наследство по сути своей оказывается нестабильным.

Конституирование

Представим себе, что высвобождения не требуется: вооруженные силы распались, как это случилось в Греции и Восточной Германии, или же поддерживают переход к демократии, как это произошло в ряде вос­точноевропейских стран. Демократия устанавливается, если конфлик­тующие политические силы договариваются об институциональной структуре, которая допускает открытое, пусть и ограниченное, сопер­ничество, и если эта структура порождает продолжительное согласие. В связи с этим возникают два вопроса: (1) каковы эти институты? и (2) будут ли они поддержаны?

Прежде всего отметим, что все переходы к демократии осуществля­ются путем переговоров: в одних случаях с представителями прежнего режима, в других — между самими продемократическими силами, со­здающими новую систему. Переговоры не обязательны при высвобож­дении, но они необходимы для конституирования демократических ин­ститутов. Демократию невозможно предписать: она возникает в ре­зультате сделок.

Легко построить модель таких сделок. Каждая политическая сила выбирает ту институциональную структуру, которая способствует про­движению ее ценностей, проектов или интересов. В зависимости от со­отношения сил, включая способность некоторых деятелей навязывать недемократические решения, происходит следующее: либо устанавли­вается некоторая демократическая институциональная структура, либо начинается борьба за диктатуру. Эта модель предполагает гипотезы,

686 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

соотносящие существующие силы и объективные условия с порождае­мыми институциональными результатами. В частности, возникающие институциональные структуры объясняются из условий, в которых со­вершаются переходы.

Прежде чем развивать эту модель, разберем вопрос об институцио­нальном выборе. Группы, вступающие в конфликт по поводу выбора демократических институтов, сталкиваются с тремя общими проблема­ми: содержание versus процедура, договор versus соперничество и ма­жоритарная система versus конституционализм. В какой степени соци­альные и экономические результаты должны быть оставлены непред­решенными (open-ended), и в какой степени некоторые из них должны быть гарантированы и защищены независимо от исхода соперничества? Какие решения следует принимать путем договоренностей, а какие — в ходе конкретной борьбы? Должны ли некоторые институты, такие как конституционные трибуналы, вооруженные силы или главы государст­ва, оставаться арбитрами и стоять над конкурентными процессами, или им следует периодически выносить электоральные вердикты? Наконец, в какой степени и каким образом общество должно себя ограничить, с тем чтобы предотвратить будущие преобразования? Таковы централь­ные вопросы, связанные с конфликтами вокруг институтов.

Договоренности проблематичны по той причине, что институты имеют распределительные функции. Если бы речь шла только об эф­фективности, то и вопросе о выборе институтов не возникало бы ника­ких разногласии; нет оснований опасаться системы, которая создает для кого-то лучшие условия, но не ущемляет при этом интересов всех остальных. Но поскольку экономические, политические и идеологичес­кие ресурсы распределяются, институты оказывают влияние на степень и способ продвижения конкретных интересов и ценностей. Поэтому предпочтения в отношении институтов оказываются различными.

Чего же нам ожидать при различных условиях? Обратим внимание на два условия: участникам известно соотношение сил в тот момент, когда принимается институциональная структура, и это отношение может быть неравновесным или же равновесным. Соответственно этим условиям принимаются определенные типы институтов, они определя­ют и то, насколько эти институты окажутся стабильными. Здесь возни­кают три гипотезы: (1) если ex ante известно, что соотношение сил не­равновесно, то институты ратифицируют это соотношение, и они устой­чивы, только если сохраняются первоначальные условия; (2) если ех ante известно, что соотношение сил равновесно, может случиться все

Глава 15. ПОЛИТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ 687

что угодно: начнется долгая гражданская война, будет достигнута дого­воренность о нежизнеспособных институтах, или стороны придут к со­гласию относительно институциональной структуры, которая в конце концов обретает конвенциональную силу; (3) если соотношение сил ех ante не известно, институты сформируют сильную систему контроля и балансов и сохранятся несмотря на любые условия. [...]

Выводы

Представленный анализ не носит окончательного характера. Сум­мируем основные гипотезы.

Первая. Всякий раз, когда ancien regime вступает в переговоры о передаче власти, оптимальная стратегия демократизации оказывается противоречивой: она требует компромиссов exante и решительности ех post. Переходы через высвобождение оставляют институциональные следы: самое главное, они сохраняют независимость вооруженных сил. Эти следы можно устранить, но переходы всегда более проблематичны и длительны в странах, где они являются результатом соглашений со старым режимом. В Бразилии переход длился дольше, чем в Аргентине; в Польше дольше, чем в Чехословакии. И там, где вооруженные силы остаются независимыми от гражданского контроля, это служит посто­янным источником нестабильности для демократических институтов.

Вторая. По-видимому, выбор институтов во время недавних случаев перехода был во многом случайным и диктовался понятным желанием как можно быстрее уладить важнейшие конфликты. И есть основания полагать, что институты, принятые в качестве временных решений, та­ковыми и останутся. Следовательно, в новых демократиях постоянно будут возникать конфликты по поводу их главных институтов. Те поли­тические силы, которые терпят поражение в результате взаимодейст­вия этих институтов, будут постоянно ставить вопрос об институцио­нальной структуре на политическую повестку дня.

Наконец, нас не должна вводить в заблуждение демократическая риторика тех сил, которые «вовремя» присоединились к оппозиции.Невсе антиавторитарные движения состоят целиком из сторонников де­мократии: для некоторых лозунг демократии является лишь шагом к тому, чтобы пожрать как своих авторитарных оппонентов, так и союз­ников по борьбе с авторитарным режимом. Поиски консенсуса часто ; лишь маскируют новое авторитарное искушение. Для многих демокра­тия — не что иное, как беспорядок, хаос, анархия. Как заметил 150 лет тому назад Маркс, партия, защищающая диктатуру, есть Партия По-

688 Раздел VI. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ

рядка. И страх перед неизвестным свойствен не только силам, связан­ным с ancien regime.

Демократия — это царство неопределенности; она не занимается предначертанием будущего. Конфликты ценностей и интересов прису­щи всем обществам. Демократия нужна именно потому, что мы не можем договориться. Демократия — всего лишь система урегулирова­ния конфликтов, обходящаяся без убийств; это система, в которой есть расхождения, конфликты, победители и побежденные. Только в авто­ритарных системах не бывает конфликтов. Ни одна страна, где какая-нибудь партия дважды подряд получает 60% голосов избирателей, не может считаться демократией.