ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Парламент: сущность и роль в жизни общества.Исторический опыт свидетельствует: государственная власть эффективно выполняет свои функции там, где на практикереализован принцип ее разделения на законодательную (парламент), исполнительную (глава государства и правительство) и судебную (система судов, выполняющая контролирующие функции). Поскольку судебная власть является предметом изучения юридических наук, ограничимся рассмотрением предназначения и устройства высшей законодательной и высшей исполнительной власти.

Парламент (англ. parliament, от фр. раrler — говорить) — высший представительный, законодательный орган государства. Впервые однопалатный парламент был образован в Великобритании в ХШ в. (1265 г.), а с середины XIV в. он стал двухпалатным. Реальное значение как законодательное собрание, он приобрел после буржуазных революций XVII — XVIII вв. Парламент под разными названиями существует почти во всех странах мира. Законодательное собрание в Великобритании и Италии называют парламентом; в США — конгрессом; Израиле — Кнессетом; в Швеции — риксдагом; в России — Федеральным собранием; в Беларуси — Национальным собранием.

Парламент бывает одно- (Дания, Швеция, Финляндия и другие страны) и двухпалатным (США, Канада, Германия, Великобритания, Франция, Россия, Беларусь и др. Конгресс США состоит из палаты представителей и сената, парламент Франции — из Национального собран и сената, в Великобритании — формально из монарха: двух палат (палаты общин и палаты лордов), в России из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы.(нижняя палата).

Нижняя палата, как правило, ответственна за решение всех повседневных вопросов внутренней и внешней политики. Она обычно обладает менее продолжительным сроком полномочий, нежели верхняя (например, в США депутаты палаты представителей избираются на 2 года, в то время как сенаторы — на 6 лет). Объясняется это стремлением к стабильности и преемственности в работе депутатского корпуса. Во многих государствах верхняя палата выступает своеобразным экспертом работы нижней палаты, рассматривая принятые законопроекты с точки зрения их соответствия, конституции. В США обе палаты равноправны.

Однопалатные парламенты и нижние палаты (двухпалатных парламентов) всегда формируются путем выборов.

Верхние палаты образуются по-разному:

1) по принципу наследования (Великобритания);

2) по принципу назначения главой государства (Канада, Иордания и др.);

3) по принципу избрания (США, Италия, Индия, Франция).

В Беларуси верхняя палата — Совет Республики— формируется по принципу территориального представительства (по 8 человек от каждой области и Минска и 8 человек назначает президент).

В большинстве стран мира при формировании парламента существуют численные ограничения. Считается оптимальным, если 1 млн. человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. Эти ограничения способствуют дело обсуждению проблем и эффективному законотворческому процессу. К примеру, численность депутатов народной палаты Индии не превышает 547, Палаты общин Великобритании — 650, Конгресса США — 535, Национального собрания Беларуси — 174 (110 — Палата представителей, 64 — Совет Республики).

Отметим, что заседания палат в полном составе проводятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется кворум (лат. quorum — присутствие достаточно). Так, в индийском парламенте он составляет 10 % от его численности, в английской палате общин — 40 человек, а в палате лордов — 3 человека, хотя

количество ее членов составляет более 1000 человек. Белорусский парламент принимает законы при наличии не менее 2/3 депутатов.

Законотворческая работа требует от членов парламента высокого уровня образованности, профессионализма. Это было ясно уже основателям Америки, ибо на конституционном конвенте в Филадельфии в 1787 г., который заложил основы государственности США, среди 55 делегатов 12 человек занимались юридической практикой, а 33 аи юридическое образование. Примерно 50 % депутатов Конгресса США — профессиональные юристы, а остальные — преподаватели вузов, экономисты, бывшие журналисты и работники аппарата Конгресса США, т.е. специалисты высокого уровня. Компетентность депутатов — важное, но не единственное условие для эффективной работы парламента. Представляется важным, чтобы его работа была организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой-либо другой деятельностью. Конституция нашей республики закрепляет работу депутатов Палаты представителей на профессиональной основе.

Для большей эффективности и упорядоченности законотворческой деятельности парламент структурирован.

Основным элементом в каждой из палат являются комиссии, или комитеты, разрабатывающие основы законопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (например, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по международным делам, по парламентской этике, по экономическим вопросам и т.д.).

Важную роль в работе парламента играют фракции (фр. fraction — разламывание — организованная по политическим интересам группа). В некоторых странах фракции называются "парламентскими группами" (Франция, Германия), "парламентскими клубами" (Австрия) и т.д. Они объединяют в своем составе депутатов, избранных определенной партии. Если же группа малочисленна, она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Признанная фракция имеет право на свое помещение в здании палаты для проведения заседания, пользуется библиотекой сопределенными привилегиями, имеет право на различные услуги состороны секретаря. Она участвует в формировании органов палаты (в частности постоянных комиссий). С политическими фракциями спикер консультируется по вопросам деятельности палаты.

Фракция имеет право на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента, участие представителей в дебатах, в определении повестки дня. Как правило, представитель фракции излагает позицию всей своей группы, что способствует сокращению времени прений.

Обсуждение законопроектов предполагает столкновение различных точек зрения, конфликтные ситуации. Внести упорядоченность, координировать действия различных политических сил призван председатель (в англо язычных странах — спикер) парламента. Обычно он избирается на весь срок полномочий палаты и, кроме функции председательствующего, представляет ее во взаимодействии с другими органами, следит за расходованием финансовых средств палаты, за работой ее административного аппарата.

Таким образом, в число руководителей представительного органа входят спикер, председатели комиссий и комитетов, лидеры партийных фракций.

Члены обеих палат имеют парламентские привилегии: 1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом; 2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.

Основные функции парламента.Первая главная функция парламента — законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание .законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.

Осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит, как правило, публично, в комиссиях — при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выработки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них предает вход в зал другим депутатам, "бойкот" — отказ мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, "флибустьерство" — затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии популярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсеповторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента — представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них — абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических, социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое представительство, хотя и составляет значительную часть населения страны.

С представительской тесно связана третья функция —функция обратной связи, без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, "круглые столы". В США практикуются званые обеды и ужины, правда, для рядового гражданина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента — формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так; во многих парламентских республиках главу государства избирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы, интерпелляции (лат. interpellatio — перебивание речи, жалоба перед судом) — запросы, адресуемые депутатами премьер-министру или министру с требованиями дать объяснение по какому-либо поводу или факту. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ должностного лица обсуждается палатой и по нему может быть принята соответствующая резолюция. Иногда это завершается вынесением вотума недоверия министру или составу правительства. В большинстве государств интерпелляция может быть представлена лишь от имени определенного числа депутатов: в Финляндии это не менее 20, в ФРГ — не менее 30 человек. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в определенный срок, как правило до двух недель. Институт интерпелляции существует всех странах. Его роль возрастает с демократизацией политической жизни общества и власти.

Некоторые государства имеют особый институт парламентских комиссаров (омбедсманов), назначение которых — контроль за соблюдением законов государственными чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно представляют отчет парламенту.

В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) парламент имеет так называемую счетную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счета по использованию государственного бюджета.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:

1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.

Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, и которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.

Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и е варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.

В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались: в России до Петра I они избирались боярами).

При передаче престола наиболее часто использовал кастильская система, согласно которой его наследник определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии — трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.п., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.

Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие).

В современных парламентских монархиях институт монарха — это прежде всего дань традиции и он носит основном формальный характер. Монарх "царствует, не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).

Отметим, что современные монархи, обладая высоки авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса. Так, испанский король, сумев парализовать волю путчистов, значительно ус свое влияние и доказал, что он является гарантом целостности страны, стабильности и порядка. А неспособность короля Греции противостоять установлению диктатуры военных привела к тому, что на референдуме граждане: высказались за республиканскую форму правления.

При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.

В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался "предводитель народа" (magister populi), позже "диктатор" (dicto — предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых — коллегией выборщиков (США), в Германии — особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии— правительством, в Греции, Израиле — парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии — 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси — 5, во Франции — 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.

В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:

•недееспособен по состоянию здоровья;

•совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;

•уходит в отставку добровольно. Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент — ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:

•формирование правительства и контроль за его деятельностью;

•решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;

•прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;

•право помилования, амнистии;

•назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;

•обращение к парламенту с посланиями;

•роспуск парламента в случаях, предусмотренных конституциями (Франция, Россия, Беларусь);

•контроль за исполнением законов;

•ведение переговоров и заключение международных соглашений;

•подписание законов;

•право вето на отдельные законодательные акты;

•введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.

Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует; что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.

Правительство: общая характеристика. Бюрократия и бюрократизм.Правительство представляет собой высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств. Наиболее распространенное название его — совет министров или кабинет министров. В Норвегии, Финляндии, Швеции он официально именуется Государственным советом, в Швейцарии — Федеральным советом. Возглавляет правительство председатель (премьер-министр, канцлер).

Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентарных формах правления — это высший орган исполнительной власти.

Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но общая черта — партийная основа. В президентских республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые министерские посты наряду с принципом партийной принадлежности производится с ведома и согласия сената.

В странах с парламентарными формами правления, правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными политическими деятелями страны.

Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов и часто нестабильны. К примеру, правительство Италии в послевоенный период переживало правительственный кризис 55 раз. Однако это не является закономерностью. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками и называется "деловым", "служебным" или просто "чиновничьим". В послевоенный период "деловые кабинеты" формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.

В Беларуси центральным органом государственного управления является Совет министров, который формируется президентом. Премьер-министр назначается президентом и одобряется Палатой представителей. В случае двукратного отказа в согласии на назначение премьер-министра президент имеет право назначить исполняющего обязанности, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В странах с парламентарными формами правления правительство ответственно перед парламентом, со смешанными – оно несет двойную ответственность и перед парламентом, и перед президентом.

Полномочия правительства в юридических актах, как правило, предметно не формулируются. Соответствующие министерства и ведомства руководят экономикой, культурой, образованием, здравоохранением, энергетикой, обороной, иностранными делами и т.д.

К числу важнейших полномочий правительства можно отнести следующие:

•формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;

•исполнение законов;

•составление и исполнение бюджета;

•прогнозирование социально-экономического развития;

•руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;

•участие в законодательной деятельности (посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов);

•принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;

•ведение международных переговоров и заключение соглашений.

Для исполнительной власти характерна тенденция узурпации властных полномочий, поэтому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на политические процессы. Такая ситуация характерна для демократических режимов. В государствах, отличающихся кризисными явлениями, нестабильностью социально-экономической обстановки, роль правительства во главе с президентом резко возрастает, а парламента ослабевает. В силу этого очень важен баланс исполнительной и законодательной властей.

Деятельность правительства строится по принципу иерархии: председатель (премьер-министр), министр, начальник (председатель) департамента, управления, комитета, отдела и т.д.

Чиновников государственного аппарата очень часто называют бюрократией (от фр. bureau — бюро, канцелярия + гр. kratos — власть, т.е. господство канцелярии). Теоретическое осмысление проблемы бюрократии можно найти в трудах Сен-Симона, который первым обратил внимание на то, что в будущем обществе власть будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями (Сен-Симон К. Избр. соч. 1948. Т.2. С. 196). Концептуальное же развитие эта проблема получила в трудах М. Вебера. Занимались ею также К.Маркс, В.И. Ленин и др.

М.Вебер отмечал, что в крупных государствах нормальным состоянием общества является бюрократизированная демократия. Источником развития бюрократии он считал процессы, связанные с отделением непосредственного исполнителя от используемых им средств производства. "Современное государство, — писал он, — возникает тогда, когда государь... назначает оплачиваемых чиновников и таким образом осуществляет отделение должностных лиц от орудий их деятельности..." (Вебер М. Социализм. Речь для общей информации австрийских офицеров в Вене (1918 г.) Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. 1991; # 2. С.48). Т.е. бюрократия рассматривалась им как аппарат господства, обеспечивающий упорядоченное существование общества, что необходимо не только для тех, кто находится у власти, но и для всех членов общества.

Вебер различает два типа бюрократии: 1) традиционную "патримониальную" (наследственную, родовую), которая является иррациональной, и 2) современную, рациональную. Бюрократия первого типа была связана с государственным управлением доиндустриальных обществ. Рациональная бюрократия сформировалась в Новое время и вначале оказывала влияние на честно хозяйственную деятельность, а позднее и на другие социальные сферы, что постепенно вытесняло из них бюрократию патримониального типа. По его мнению, окончательное решение проблемы бюрократии невозможно ни эволюционным, ни революционным путем.

К.Маркс, В.И. Ленин рассматривали бюрократию как систему организаций, с помощью которых классово-эксплуататорским государством осуществляются функции подавления и принуждения. Отсюда, по их мнению, достаточно устранить частную собственность как основу классовой эксплуатации, и тогда исчезнет необходимость в государственно-бюрократической надстройке. Однако, как свидетельствует историческая практика, социалистическая революция в России не только не подрубила корни бюрократии, но и, наоборот, способствовала ее развитию. Управленческий аппарат в советской стране с каждым годом все больше "разбухал". Так, в середине 80-х гг. в среднем на восемь человек приходился один управленец, в то время как оптимальным может считаться соотношение 1:30.

И все же следует признать, что существование бюрократии — неизбежность и необходимость в функционировании политических институтов и нормальной жизнедеятельности всего общества. За всю историю человечество не создало возможностей для существования государства без бюрократического аппарата. Поэтому чрезвычайно важным для государственного управления является улучшение качественного состава чиновничества: его профессионализм, нравственный уровень, компетентность.

Во многих странах с целью улучшения отбора чиновников, регламентации их труда приняты законы о государственной службе. Аналогичный закон, начиная с 1993 г. действует и в Беларуси. Такого рода документ определяет процедуру назначения и отбора чиновников на государственные должности, оговаривает права и обязанности государственных служащих, регламентирует классы и разряды в иерархической структуре управления.

Так, практически во всех странах назначение чиновников является прерогативой главы государства или главы правительства. В реальной жизни эти полномочия передаются министрам, которые в свою очередь переадресуют их своим подчиненным. Вопрос о пригодности кандидатов на государственные должности часто решает конкурсная комиссия. В некоторых странах (ФРГ, Швейцарии и др.) при этом учитываются только документы о квалификации, в США, Англии и Франции проводятся специальные экзамены, на которых проверяются общеобразовательный уровень, практические навыки претендентов на чиновничьи должности. В Беларуси ряд должностей замещается на основе открытого или закрытого конкурса.

Отметим, что законодательства многих стран лишают чиновников права участия в деятельности партий, выдвижения своих кандидатур на выборах и т, д. Служащие государственного аппарата Беларуси не могут участвовать в забастовках, выполнять поручения общественно-политических объединений, лично заниматься предпринимательской деятельностью, принимать вознаграждения и использовать свое служебное положение в личных целях и т.д.

В соответствии с занимаемой должностью чиновников подразделяют на классы и разряды. Так, в Беларуси определено 12 классов, в Англии и Индии — 3 разряда, во Франции, Бельгии и Японии — 15 разрядов.

Независимо от количества разрядов можно выделить три основных слоя профессиональных государственных служащих — низшее, среднее и высшее. Чиновники низшего звена выполняют техническую работу — это простые исполнители. Их ряды пополняются в основном за счет трудящихся. По условиям труда и заработной плате они не отличаются от рабочих.

Среднее звено чиновников рекрутируется, как правило, из зажиточной части населения. Выполняемая ими работа требует профессионализма, достаточно высокого уровня образования и культуры. Жалованье они получают более высокое, нежели чиновники низшего звена, в соответствии с уровнем квалификации.

Высшие чиновники ("администраторы" в Англии, чиновники разряда "А" во Франции) занимают командное положение внутри бюрократического аппарата. Они возглавляют различные службы министерств и осуществляют общее руководство и надзор за текущей работой подчиненных ведомств. Высшие чиновники образуют то ядро бюрократического аппарата, которое разрабатывает политику.

Итак, бюрократия — это неизбежный способ организации управления. Однако с ее возникновением появилась и проблема бюрократизма. А это уже болезнь, причем общемировая, и проявляется она на всех ступеньках иерархической лестницы — от министра до рядового служащего. Внешние признаки бюрократизма — канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Внутреннее же содержание состоит в чрезмерном разрастании и безответственности исполнительной власти, ее отчуждении от гражданской, бесконтрольности, в формализме и деформированности сознания чиновничества.

Истоки этого явления следует искать в особом положении административно-управленческого аппарата в системе органов власти. Отделение от общества превращает его в самостоятельную силу с собственными интересами и большими возможностями для их удовлетворения. Особенно отчетливо это проявляется в недемократических государствах, в которых не с форсированность, неразвитость гражданского общества приводит к неограниченной и бесконтрольной власти чиновничества. Большие возможности для злоупотреблений открываются в периоды экономических и политических кризисов, общественных трансформаций. Субъективным фактором, способствующим бюрократизму, является невысокий уровень общей, политической и правовой культуры граждан.

Преодоление бюрократизма — процесс сложный и связан прежде всего с формированием гражданского общества и правового государства, установлением демократии, развитием гласности, ростом политической и правовой культуры граждан, повышением образованности, профессионализма, нравственных качеств работников госаппарата.