Глава 9. гражданство Российской федерации

1. Развитие законодательства о гражданстве России

2. Понятие гражданства России

3. Принципы гражданства

4. Основания и порядок приобретения гражданства

5. Прекращение гражданства России

6. Государственные органы по делам гражданства

1. Развитие законодательства о гражданстве России.

В дореволюционной России существовало подданство, а не гражданство. Законодательство о подданстве сохраняло черты средневековых, феодальных начал и не основывалось, в отличие от других демократических государств того времени, на юридическом равенстве подданных.

В Российской Империи подданные подразделялись на несколько разрядов с особым правовым статусом:

1. Природные подданные, в составе которых, в свою очередь, выделялись: а) дворянство (потомственное и личное); б) духовенство (делилось по вероисповеданиям); в) городские обыватели (разбивались на группы: почетные граждане, купцы, мещане и цеховые); г) сельские обыватели.

2. Инородцы (евреи и восточные народы).

3. Финляндские обыватели.

Наряду с этим, четыре группы природных подданных законодательство делило на лиц податного и неподатного состояния. Лица неподатного состояния (дворяне и почетные граждане) пользовались свободой передвижения и получали бессрочные паспорта для проживания на всей территории империи; лица податного состояния (мещане и крестьяне) не обладали этими правами.

После падения царской империи первым актом по вопросам гражданства был Декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов, изданный в ноябре 1917 года. В нем провозглашалось, что все существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, всякие звания (дворянина, купца, мещанина и т. д.), титулы и наименования гражданских чинов уничтожаются. Взамен устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин России.

В апреле 1918 г. ВЦИК принял Декрет «О приобретении прав российского гражданства». Право принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих в пределах РСФСР, было предоставлено местным Советам. Народный комиссариат по внутренним делам регистрировал принятых в гражданство иностранцев и публиковал их списки для всеобщего сведения.

Конституция РСФСР 1918 г. отнесла к предметам ведения Всероссийского съезда Советов и ВЦИК издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории республики.

После образования Союза ССР было установлено гражданство СССР. В ст. 7 Конституции СССР 1924 г. закреплялось единое союзное гражданство для граждан союзных республик.

К предмету ведения верховных органов власти СССР относилось «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев».

29 октября 1924 г. было утверждено Положение о союзном гражданстве. В соответствии с ним правом принятия в союзное гражданство обладали ЦИК союзных республик. Трудящихся иностранцев могли принимать в гражданство исполкомы губернских, областных съездов Советов или ЦИК АССР. Утратившими советское гражданство считались лица, лишенные его на основании законов, принятых до Конституции СССР 1924 г., не возвратившиеся из-за границы, лишенные гражданства по приговору суда.

Новое Положение о гражданстве Союза ССР было утверждено ЦИК и СНК СССР 13 июня 1930 г. В этом же году постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 ноября 1930 г. был введен упрощенный порядок приема в гражданство СССР и выхода из него, что и было закреплено в Положении о гражданстве Союза ССР 1931 г.

Это Положение, исходя из конституционного принципа единого союзного гражданства. Каждое лицо, находившееся на территории СССР, признавалось гражданином Союза ССР, если не была доказана его принадлежность к гражданству иностранного государства. Положение закрепило, что гражданин СССР является гражданином той союзной республики, в пределах которой постоянно проживает. Если же он по национальности или по происхождению считает себя связанным с другой союзной республикой, то может выбрать гражданство этой республики.

Принятие иностранных граждан в гражданство одной из союзных республик, и тем самым в гражданство СССР, осуществлялось постановлением Президиума ЦИК СССР или Президиума ЦИК той союзной республики, в которой они проживали. Президиумы ЦИК союзных республик могли принимать в гражданство СССР иностранных граждан, проживающих за границей, если от них поступали заявления в эти органы.

Выход из гражданства СССР разрешался не только Президиумом ЦИК СССР, но и Президиумами ЦИК союзных республик. Лишение гражданства СССР осуществлялось в аналогичном порядке. Согласно Положению 1931 г., иностранные граждане - рабочие и крестьяне, проживающие в пределах СССР и работающие, пользовались всеми политическими правами граждан СССР.

Положение устанавливало упрощенный порядок приобретения гражданства СССР и выхода из него в отношении:

а) иностранцев - рабочих и крестьян, проживающих в пределах СССР и работающих, а также иностранцев, пользующихся правом политического убежища вследствие преследования их за революционно-освободительную деятельность;

б) лиц, меняющих гражданство в связи с вступлением в брак.

В этих случаях приобретение гражданства и выход из него осуществлялись по постановлению краевого (областного) исполнительного комитета, ЦИК АССР и исполнительного комитета автономной области, если заявитель проживал на территории СССР (если же он проживал за границей, вопрос решался постановлением полномочного представителя СССР).

Конституция СССР 1936 г., так же как и предшествующий Основной Закон, закрепила принцип единства союзного гражданства. Она сохранила отнесение к ведению Союза ССР решение вопросов о союзном гражданстве и о правах иностранцев.

19 августа 1938 г. был принят Закон «О гражданстве Союза ССР». Сохраняя сложившиеся принципы гражданства, закон закрепил ряд новых положений. Он установил, что гражданами СССР являются: а) все лица, состоявшие к 7 ноября 1917г. в подданстве бывшей Российской империи и не утратившие советского гражданства; б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Лица, не отвечающие данным условиям и проживающие в СССР, признавались лицами без гражданства (апатридами). Считалось, что такое изменение оснований для признания гражданства СССР было направлено на повышение политического и правового значения статуса гражданина СССР.

Закон изменил и порядок решения вопросов о выходе из гражданства и о его лишении. Эти вопросы были отнесены к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Это отражало развивающиеся процессы усиления централизма Советского союзного государства.

В последующие годы принимались многочисленные акты, связанные с решением отдельных вопросов приобретения гражданства СССР и восстановления в гражданстве. К ним относятся указы Президиума Верховного Совета СССР «О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской Советских социалистических республик» (1940 г.), «О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины» (1941 г.), «О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Манчжурии» (1945 г.) и ряд других актов в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии и др.

Конституция СССР 1977 г. более широко урегулировала сферу отношений, связанных с гражданством СССР. Она впервые закрепила, что основания, порядок приобретения и утраты гражданства определяются Законом о гражданстве СССР. Получил конституционное выражение важный принцип гражданства: граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства.

Согласно Конституции принятие в гражданство СССР, решение вопросов о выходе из гражданства и о его лишении входило в компетенцию Президиума Верховного Совета СССР.

На основании ст. 33 Конституции СССР был принят новый Закон о гражданстве СССР от 1 декабря 1978 г.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. был значительно больше и по объему, чем закон 1938 г. В нем впервые закреплялись законодательные права республик в сфере гражданства. Впервые на основе этого закона были приняты законодательные акты союзных республик по вопросам гражданства. Так, законом Верховного Совета РСФСР был утвержден указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке приема в гражданство РСФСР» (1981 г.).

Исходным началом в определении принадлежности лица к гражданству СССР признавалось его состояние в гражданстве СССР на день вступления в силу настоящего закона (а не в подданстве бывшей Российской империи). Такое изменение было закономерным, ибо за прошедшие годы выросло несколько поколений людей, родившихся после октября 1917 г.

Новый этап развития государства вызвали необходимость определенных изменений союзного законодательства о гражданстве. 23 мая 1990 года был принят Закон о гражданстве СССР, где сделаны некоторые шаги вперед по пути демократизации правового регулирования вопросов гражданства. В законе появились разделы об органах, принимающих решения по вопросам гражданства, о производстве по рассмотрению заявлений и представлений по этим вопросам, об исполнении и обжаловании решений.

Полномочия по принятию решений по вопросам гражданства, которые раньше возлагались на Президиум Верховного Совета СССР, перешли к Президенту СССР.

В системе законодательства о гражданстве следует выделить Закон РФ «О гражданстве России» от 28 ноября 1991 года. В преамбуле закон определил гражданство как устойчивую правовую связь человека с государством, выражающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Из этого следовало, что гражданином лицо является не в силу проживания на территории государства, а вследствие сложившихся и закрепленных законодательно или в ином правовом порядке особых устойчивых связей, составляющих содержание гражданства. Таким образом, гражданство - это правовое, а не просто фактическое состояние, сложившееся между человеком и государством.

Основополагающими принципами гражданства были установлены: принцип единого гражданства (граждане России, постоянно проживающие на территории республики в составе России, являются одновременно и гражданами этой республики); равное гражданство (оно не зависит от оснований приобретения); открытое и свободное гражданство (в РФ каждый человек имеет право на гражданство и закон определил основания приобретения и прекращения гражданства); недопустимость лишения человека гражданства; возможность иметь двойное гражданство; сохранение гражданства за лицами, проживающими за пределами России; защита и покровительство своим гражданам за рубежом со стороны государства; отрицание автоматического изменения гражданства лицами при заключении или расторжении брака; невозможность выдачи гражданина РФ другому государству.

Закон от 28 ноября 1991 г. закрепил основания приобретения гражданства (в результате его признания; по рождению; в порядке его регистрации; в результате приема в гражданство; в результате восстановления в гражданстве; путем выбора гражданства (оптации[91]) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами РФ; по иным основаниям, предусмотренным законом). В законе был установлен порядок определения гражданства детей и гражданства родителей, опекунов и попечителей, а также гражданства недееспособных лиц.

К государственным органам, ведающим делами о гражданстве России, законом были отнесены: Президент России; Комиссия по вопросам гражданства при Президенте России; Министерство внутренних дел РФ; Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ.

Конституция РФ 1993 г. аккумулировала важнейшие положения о гражданстве, выработанные практикой его правового регулирования, и возвела их в ранг конституционных принципов. Это относится к установлению единого и равного гражданства; равного обладания каждым гражданином РФ на ее территории всеми правами и свободами и выполнения равных конституционных обязанностей; невозможности лишения граждан РФ своего гражданства или права изменить его; невозможности высылки граждан РФ за пределы государства или выдачи другому государству; защиты и покровительства России своим гражданам за ее пределами; возможности иметь в соответствии с законом двойное гражданство; пользования в России правами и несения обязанностей иностранными гражданами и лицами без гражданства наравне с гражданами России, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором России.

Вместе с тем за прошедший после принятия Конституции РФ период сложились предпосылки для пересмотра и дальнейшей оптимизации ряда законодательных положений о гражданстве.

Все это нашло отражение в принятом 31 мая 2002 г. и вступившим в силу с 1 июля 2002 г. Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации».