Проблемы региональной гражданской службы

Проведенный анализ политико-правовой и административной практики формирования гражданской службы субъектов Федерации показывает, что дело это находится на перепутье: оно может пойти по пути демократизации и федерализации, а может свернуть на путь унитарного централизованного развития. Политические и правовые предпосылки имеются для реализации обоих вариантов. Если страна пойдет по первому пути, то будет способна в перспективе объединить значительную часть своего исторически сформировавшегося пространства. Если же пойдет по второму пути, то ее исторические перспективы неопределенны и туманны. Очевидно, путь федерализма для России более перспективен. Но, чтобы развитие пошло в этом направлении, необходимы продуманные действия не только в политической сфере, но и в сфере гражданской службы. Последняя в настоящее время должна рассматриваться в качестве одной из приоритетнейших задач государственной политики.

Каковы решения проблем гражданской службы субъектов Федерации? Что нужно сделать, чтобы эти структуры и механизмы в полную силу начали работать на идею федерализма в России?

Пути оптимизации гражданской службы субъектов Федерации, судя по всему, должны разворачиваться по двум основным направлениям. Одно призвано решать общие проблемы совершенствования гражданской службы всех субъектов Федерации, а также ее взаимодействия с федеральной гражданской службой. Другое — уделить больше внимания специфическим вопросам становления гражданской службы отдельных субъектов Федерации и ее взаимодействию с муниципальной службой.

К числу общих проблем можно относятся следующие.

Во-первых, речи идет о создание таких региональных гражданских служб, которые бы были совместимы между собой. Подобная совместимость должна быть выстроена с федеральной гражданской и муниципальной службами.

Во-вторых, приведение отдельных положений регионального законодательства о гражданской службе в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это касается таких вопросов, как классификация государственных должностей, классные чины, присяга гражданских служащих, их материальное вознаграждение, социальные гарантии, отпуска, стаж гражданской службы, формирование органов по вопросам гражданской службы субъектов РФ и др.

Если структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной исполнительной и судебной власти более или менее отработаны, то структуры и механизмы функционирования аппаратов региональной законодательной власти все еще формируются. Здесь много организационных трудностей и неотрегламентированных ситуаций. У работающих в этих органах гражданских служащих по-прежнему не хватает профессиональных знаний и опыта. Данная ветвь гражданской службы субъектов Федерации никем, по существу, не обобщается и никак не координируется. Усилия, которые предпринимаются в этом отношении работниками центрального аппарата Государственной Думы РФ, пока что явно не удовлетворяют реальные запросы.

В ряде субъектов Федерации, поскольку они приняли свои законы о государственной службе до принятия федерального закона в июле 1995 г., есть расхождения с федеральным законом и между собой в названии категорий государственных должностей.

Конечно, постепенно данный вопрос надо как-то урегулировать. Серьезным препятствием в деле оптимизации гражданской службы субъектов Федерации является отсутствие единого Сводного реестра должностей государственной гражданской службы РФ, который бы включал все уровни государственного управления снизу доверху. В настоящее время по данному вопросу на региональном и районом уровнях царят хаос и неразбериха.

Чтобы урегулировать данную проблему, видимо, необходимо как можно быстрее начать формировать ≪Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ≫, в соответствии с которым главы исполнительной власти каждого уровня будут утверждать свои реестры. Соответственно Сводному реестру должностей государственной гражданской службы также снизу доверху необходимо установить единые классные чины. Поскольку в стране должна быть единая гражданская служба, постольку должны быть едиными в ней и группы должностей, и классные чины, что, кстати, вполне определено ст. 13 Федерального закона ≪О системе государственной службы РФ≫ и ст. 11 Федерального закона ≪О государственной гражданской службе РФ≫.

Другое дело, что общие вопросы и особенности федеральной гражданской службы являются предметом ведения Российской Федерации, а общие вопросы и особенности региональной гражданской службы —предметом ведения субъектов Федерации.

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы, установленный ст. 3 Закона ≪О системе государственной службы РФ≫, нарушается разными подходами к материальному обеспечению гражданских служащих разных субъектов РФ. Связано это с тем, что каждый субъект РФ в силу возможностей своего бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах РФ. Хотя эта разница в настоящее время все еще достаточно ощутима. Этот подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина.

Значительная неопределенность сейчас царит со служащими местных органов власти (муниципальными служащими), особенно в тех субъектах Федерации, где районы ликвидированы. Всего здесь насчитывается более 400 тыс. человек, что составляет две третьих всех гражданских служащих в стране. Однако каких-либо экономических, да и надежных правовых оснований для местного самоуправления пока нет. Их следует выработать в ближайшие годы, как об этом сказано в Федеральном законе ≪Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ≫.

Районный уровень управления в какой-то мере остался в системе федерального государственного управления. Поэтому и вопрос с аппаратными работниками здесь решился сам собой —все они стали территориальными служащими федеральных органов исполнительной власти. При этом государственного района как такового с определенной территорией и управляющим центром теперь уже нет.

В особую проблему на региональном уровне выдвигается также вопрос об аппарате первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. Будучи в прошлом членами Совета Федерации, почти все они по 7-10 дней ежемесячно проводили в Москве, бывали регулярно в заграничных поездках. В результате у них оставалось мало времени на региональную исполнительную деятельность.

И, как показала практика, большинство первых руководителей исполнительной власти субъектов Федерации предприняли шаги для того, чтобы освободиться от непосредственных исполнительских обязанностей. Ну а поскольку они нашли для себя особую функцию (≪быть гарантами субъектности регионов≫), то им понадобились и особые аппараты, отличные от аппаратов исполнительной власти. При этом численность данных аппаратов нередко была раздута. Думается, что действия глав исполнительной власти субъектов Федерации надо как-то вернуть в конституционные рамки. Все они должны быть руководителями исполнительных органов соответствующего уровня. В этом случае им не понадобятся особые аппаратные структуры, или их численность будет намного меньше. В настоящее время уже значительная часть первых руководителей переизбрана территориальными парламентами по рекомендации Президента РФ, но приведет ли это к ликвидации президентско-губернаторских аппаратов пока сказать трудно.

Современные нормативные документы по гражданской службе не содержат точного плана законодательных работ в регионах. Обычно они рассчитаны на ближайшие три года, что не позволяет в должной мере провести в субъектах Федерации полноценные преобразования.

Между тем некоторые субъекты РФ уже предприняли самостоятельные шаги по планированию административной реформы. Так, еще в 2004 г. правительство Ленинградской области разработало и утвердило подобную программу действий на период до 2008 г. Успешным можно считать и опыт стратегического планирования в Санкт-Петербурге, где действует единый методологический подход к разработке и реализации правовых актов, составляющих основу реформирования гражданской службы.

Практически любой аспект административной реформы в регионах нуждается в дальнейшей доработке. Для этого целесообразно создание реального механизма разграничения сфер компетенции Федерации и ее субъектов. Его, возможно, следует закрепить законодательно, а в составе федеральных органов власти образовать единый центральный орган, определяющий государственную административную политику и занятый нормативно-правовым регулированием. Такая роль могла бы быть отведена управлению РФ по вопросам государственной службы в Администрации Президента.

Что касается специфических путей оптимизации гражданской службы отдельных субъектов Федерации, то здесь речь должна идти об учете и практическом использовании исторических, географических, этнических и других особенностей этих субъектов Федерации.

Например, численность и структура аппаратов органов государственной власти малонаселенных субъектов Федерации должны быть значительно меньше и проще, чем в густонаселенных и промышленно развитых регионах, имеющих по 5-10 млн населения. В свою очередь, в северных регионах, очевидно, размер материального вознаграждения гражданских служащих, длительность их отпусков и другие льготы должны быть больше, чем в других регионах.

Совершенствование гражданской службы субъектов Федерации — процесс разносторонний. Он предполагает постоянное изучение и обмен опытом в этих вопросах между регионами, использование всего лучшего, что здесь удается сделать.

Таким образом, гражданская служба субъектов Федерации пока что еще недостаточно определилась как информационно (нормативно), так и организационно. В большинстве случаев она представляет собой простой или слегка модифицированный повтор ранее существовавших структур. При этом наблюдается большой разброс в названиях этих структур. Отсутствие единых методологических подходов к проектированию структур регионального управления создает определенные трудности при идентификации органов и должностей гражданской службы различных субъектов Федерации. Кроме того, это ведет к дублированию функций различными подразделениями и отдельными работниками, раздуванию штатной численности персонала, быстрому обюрокрачиванию управленческих структур.