Материал .Тема 3 .Особенности политико-правового статуса институтов непосредственной муниципальной демократии участвующих в процессе принятия решений.

Президент РФ В. В. Путин ни раз в своих выступлениях подчеркивал значимость создания эффективных и действенных механизмов деятельности органов местного самоуправления в РФ.[1]

К сожалению, можно констатировать множество фактов наличия или деструктивных явлений в системе муниципального управления, либо институтов , механизмов и т. д.которые в лучшем случае остаются как нормы - намерения в законодательных актах.

Так, в большей степени со стороны научного сообщества, не же ли со стороны практиков, возникают вопросы о функциях, цели и задачах реализации таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как собрания, сходы, конференции граждан, которые в настоящее время регулируется Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [2]

Анализ текста статей 25, 25.1, 29, 30 ФЗ 131 показывает, что рассматриваемые формы участия населения в осуществлении местного самоуправления выполняют инструментальную функцию для аккумуляции интересов граждан в рамках содействия деятельности органов местного самоуправления РФ и территориального общественного самоуправления.

ФЗ 131 в данном случае продолжает традиции предыдущих федеральных законов РФ о местном самоуправлении.[3]

Сходы граждан- давняя организационная форма коллективного решения гражданами местных дел. Но за последние 15 лет правовой статус сходов претерпел существенные изменения.

В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" сходы рассматривались как форма территориального общественного самоуправления. К их компетенции в соответствии с этим Законом относилось избрание органов территориального общественного самоуправления и принятие положений (уставов) о них; утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении; решение других вопросов, относящихся к ведению органов территориального общественного самоуправления, которые затрагивали интересы населения соответствующей территории.[4]

Закон не определял различия между сходами, собраниями и конференциями граждан. Сходы обычно рассматривались как собрания, проводившиеся в сельской местности. По Закону собрания (сходы) созывались представительными органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. В них могли принимать участие граждане, достигшие 16 лет.[5]

Эти нормы были восприняты почти без изменений законами большинства субъектов Федерации о местном самоуправлении, содержавшими разделы, главы, параграфы или статьи о собраниях (сходах) граждан как одной из составляющих системы территориального общественного самоуправления. Вместе с тем законы некоторых субъектов Федерации регламентировали статус собраний (сходов) граждан и в качестве формы самоуправления муниципальных образований.[6]

Например, в законе Омской области устанавливалось, что к исключительной компетенции собрания (схода), конференции в случаях, если они выполняют функции представительного органа местного самоуправления, относятся: принятие устава (положения) о местном самоуправлении; выборы должностных лиц местного самоуправления, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов в соответствии с законодательством; утверждение местных планов и программ социально-экономического развития и заслушивание отчетов об их исполнении; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц. При этом решения, принятые собранием (сходом), конференцией, обязательны для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами на соответствующей территории.[7]

Следует констатировать, что в Федеральном законе 1995 г. была всего одна статья 24, посвященная собраниям (сходам) граждан. Термины «собрания» и «сходы» использовались как взаимозаменяемые. Предусматривалось, что на общие собрания (сходы) граждан могут быть возложены функции представительного органа местного самоуправления. Таким образом, можно было выделять несколько разновидностей собраний (сходов) граждан: 1)собрания (сходы) граждан, наделенные функциями представительных органов местного самоуправления; 2)собрания (сходы) граждан, проводимые на всей территории муниципального образования для решения наиболее важных вопросов; 3)собрания (сходы) граждан, проводимые на части территории муниципального образования; в этом случае они могут рассматриваться как элемент системы территориального общественного самоуправления.[8]

В Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заложены несколько иные функции для собраний, сходов, конференций граждан. Сходы проводятся только в небольших муниципальных образованиях и выполняют функции представительных органов. Собрания могут проводиться для: принятия обращения к органам местного самоуправления и их должностным лицам; избрания делегатов конференции, иных представителей граждан; решения вопросов территориального общественного самоуправления.[9]

Сходы граждан. В соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).[10] В соответствии со статьей 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.[11]

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования. Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлением письменного ответа.[12]

Собрание граждан, проводимое по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию.

Конференция граждан (собрание делегатов). В соответствии со статьей 30 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан. Порядок назначения и проведения конференции граждан, избрания делегатов определяется уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан подлежат официальному опубликованию.[13]

Как уже говорилось, порядок организации и проведения собраний, сходов, конференций в настоящее время на уровне субъектов Российской Федерации регулируется законами о местном самоуправлении и законами об общих собраниях (сходах) граждан. Такие специальные законы уже приняты примерно в 50 субъектах Российской Федерации. На муниципальном уровне эти вопросы регулируются уставами муниципальных образований, положениями о собраниях, сходах, конференциях граждан.

Считаем, что у рассматриваемых форм участия населения в осуществлении местного самоуправления есть перспектива развития в формате институализации, а именно получения реального статуса института непосредственной муниципальной демократии. Это необходимо сделать в рамках реализации территориальной реформы МСУ в муниципальных образованиях - городских округах , вводимой Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».[14]

Выступая 26 мая 2014 г. перед членам Совета при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления, Президент РФ В. В. Путин, в частности, отметил:"Хочу подчеркнуть, создаются правовые возможности для того, чтобы максимально приблизить муниципальный уровень власти в больших городах к жителям, к их проблемам, чтобы граждане принимали непосредственное участие в решении вопросов местного значения...".[15]

В этой связи, целесообразно, нормативно определить консультативно- представительную функцию для собраний и конференций в пределах границ внутригородских районов при постоянном взаимодействии с законодательными и исполнительными властными местными структурам, которые будут создаваться в новых муниципальных образованиях в городских округах. При этом важно разграничить и функции собраний и конференций граждан, как консультативно- представительных институтов непосредственной муниципальной демократии для взаимодействия с исполнительной и законодательной власти внутригородских районов.

Собрание следует определить, как первичный этап формулирования интересов местного сообщества конкретной территории, а конференцию, как механизм оформления актуальных потребностей интересов местного сообщества в решения жителей конкретной территории(внутригородского района) для передачи на согласование законодательным и представительным органам новых муниципальных образований.

Реформа местного самоуправления РФ характеризуется как чрезвычайно адаптивная к изменяющимся условиям деятельности местного самоуправления.

Создание организационно- правовых основ для полноценной и эффективной реализации институтов непосредственной муниципальной демократии одна из первостепенных задач государственной политики в сфере развития местного самоуправления РФ.

На современном этапе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации одной из важнейших задач повышения эффективности, принимаемых решений местной власти, является создание действенного механизма реализации интересов местного сообщества.

Важнейшая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления - правотворческая инициатива граждан, которая впервые была закреплена Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [16]

Однако население не в полной мере активно пользуется данным ему правом правотворческой инициативы, что может быть индикатором таких негативных социально-политических явлений как:

- недоверие населения к органам местной власти;

- правовой нигилизм граждан;

- не владение приемами юридической техники (знание которой необходимо при составлении проекта муниципального правового акта) и др..

Правотворческая инициатива граждан - это форма участия населения в подготовке муниципальных правовых актов по инициативе группы граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования либо в случае его отсутствия. В ходе муниципальной реформы данная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления прошло некоторую трансформацию. В Федеральном законе N 154-ФЗ говорилось о "народной правотворческой инициативе". Учитывая, что участником местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании является не народ, а население, Федеральный закон изменил название данного института непосредственной демократии на "правотворческую инициативу граждан". Этот демократический институт реализует одну из главных задач муниципальной реформы - приближение населения к власти.[17] Субъектом правотворческой инициативы становятся сами жители муниципальных образований - они могут вносить на рассмотрение органов местного самоуправления свои проекты нормативных правовых актов по вопросам местного значения. Это может случиться, когда органы местного самоуправления занимают не ту позицию, которую отстаивает определенная часть местного сообщества, или играют пассивную роль по назревшей проблеме местной жизни.
Если по смыслу прежнего Федерального закона правом на правотворческую инициативу обладало неопределенное число граждан, то согласно новому Федеральному закону с такой инициативой вправе выступать группы граждан, минимальная численность которых не может превышать 3% жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.[18]
Согласно прежнему Закону население имело право на правотворческую инициативу "в соответствии с уставом муниципального образования". [19]Иными словами, если Устав не предусматривал такого права и не устанавливал порядка его осуществления, то население этим правом не обладало. На практике в уставах право граждан на правотворческую инициативу, тем более процедура его осуществления, определялись редко и это право почти не использовалось.
В случае необходимости избиратели обращались с инициативой принятия представительным органом нормативного акта к своему депутату, обычно не формулируя сам текст этого документа. Поскольку мандат депутата лишен императивности, т.е. депутат не обязан принимать "к производству" предложения избирателей относительно конкретных правовых актов, немало инициатив граждан оставались нереализованными, несмотря на депутатские обещания.
Большую определенность данному институту прямой демократии придает норма Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации нормотворческой инициативы граждан, должен быть обязательно рассмотрен органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего правового акта, в течение трех месяцев со дня его внесения. Прежний Закон никаких сроков рассмотрения проекта не устанавливал. Кроме того, определяя обязательность рассмотрения инициированного документа, Закон не определял точно, каким органом он должен быть рассмотрен. Вместо формулы о том, что проект подлежит рассмотрению с участием представителей населения, содержавшейся в Федеральном законе N 154-ФЗ, Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает, что представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного ею проекта.
В случае если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы.[20]

Анализ практика в муниципальных образованиях РФ не знает широкого применения право­творческой инициативы граждан. Наиболее актуальными проблемами реализации данного института называют следующие:

- отсутствие у жителей достаточных правовых зна­ний и подготовленности к реализации такой формы уча­стия в МСУ,

- отсутствие гарантий реализации правотворче­ской инициативы граждан, кроме как обязательного рас­смотрения поступившего проекта органом, в компетен­цию которого входит принятие данного акта,

- Федеральный закон № 131 -ФЗ не определяет ос­нования, по которым может быть отклонен предлагае­мый проект акта. Таким образом, мотивировать отказ в принятии предлагаемого проекта можно чем угодно, на­пример, отсутствием финансовых средств на его реализа­цию, нецелесообразностью принятия акта и пр.

- сложная подготовительная работа, такие как трудности с подготовкой проекта МПА, отвечающего всем требованиям; проведение работы по убеждению граждан в необходимости принятия такого акта; агитация населения в поддержку именно данного варианта право­вого акта; необходимость сбора подписей граждан в под­держку инициативы; отсутствие законодательной регла­ментации финансового обеспечения правотворческой инициативы, при совсем негарантированном положи­тельном результате этой работы.

Рассмотрение организационно-правового регулирования механизмов реализации правотворческой инициативы граждан на местном уровне показывает наличие именно нормативных барьеров со стороны муниципальных органов власти РФ в полной мере реализовывать потенциал данного института непосредственной муниципальной демократии.
Так, в соответствии со ст. 2, 7, главы 7 Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года проекты муниципальных правовых актов, вносимых гражданами на рассмотрение в органы местного самоуправления, могут быть как по вопросам местного значения, так и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий. Кроме того, Федеральный закон не ограничивает содержание правотворческой инициативы граждан исключительно проектами муниципальных правовых актов по вопросам местного значения (ст. 26) года.[21]В настоящее время в большинстве муниципальных образований приняты специальные нормативные акты о правотворческой инициативе граждан, содержащие положения о внесении жителями муниципального образования проектов муниципальных правовых актов. При этом не всегда указывается, что предметом правотворческой инициативы не могут быть вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения. Например, в Решении Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 1 марта 2005 года № 19 «Об утверждении Положения» предметом правотворческой инициативы могут быть все без исключения муниципальные правовые акты. [22]

Такое правовое регулирование содержания правотворческой инициативы и правомочий граждан в этой сфере расширительный характер и не способствует эффективному функционированию как самой правотворческой инициативы граждан, как института непосредственной муниципальной демократии

Следует подчеркнуть, что право граждан на правотворческую инициативу должно распространяться на проекты муниципальных правовых актов только нормативного характера, регламентирующих вопросы местного значения, т.к. правотворческая инициатива граждан — это институт непосредственной демократии, который призван общими усилиями граждан решать общезначимые вопросы для местного сообщества.

Таким образом, целесообразно внести коррективы в ст. 26 Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 года , введя норму о предоставлении гражданам возможности внесения на рассмотрения представительного органа муниципального образования исключительно проектов нормативных правовых актов по вопросам местного значения.

Кроме этого, представляется необходимым проводить более активную информационную политику в муниципалитетах РФ по популяризации данного института непосредственной муниципальной демократии.

Общепризнанно, что критерием качества деятельности органов власти различного уровня является легитимность, принимаемых ими решений. Местная власть, как территориально, так и исходя потребностей местного сообщества, наиболее близка интересам гражданам, проживающим в пределах определенного муниципального образования.

В этой связи значительная функциональная нагрузка возлагается на институты участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Важным инструментом, позволяющим легитимизировать решения местной власти являются публичные слушания.

Только в 2014 г. на муниципальном уровне было проведено 49 985 публичных слушаний, на которые было вынесено около 60 тыс. вопросов.[23]

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию отметил, что практику проведения общественных слушаний нужно расширять, их организация должна иметь соответствующую процедуру.

[24]

Публичные слушания - это сравнительно новая форма участия населения в местном самоуправлении, установленная ст. 28 Федерального закона N 131-ФЗ.[25] Она используется представительным органом муниципального образования и его главой для обсуждения проектов наиболее важных муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. Институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Цель публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования. В соответствии с законом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты таких актов, как устав муниципального образования, планы и программы его развития, местный бюджет, правила землепользования и застройки, планировка территорий, а также ряд других важнейших вопросов, касающихся жизни муниципального образования. Проведение публичных слушаний также предусмотрено ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.[26]

По своей сути, публичные слушания относятся к формам делиберативной демократии на муниципальном уровне. Это "демократия обсуждения", или "консультативная демократия", занимающая промежуточное место между прямой и представительной. Концепция делиберативной демократии разрабатывалась преимущественно в зарубежной науке. Культура обсуждения общественно значимых решений в Российской Федерации находится в самом начале формирования.

В качестве примеров использования процедур делиберативной демократии на федеральном уровне можно привести публичное обсуждение ряда важных законопроектов - о полиции, об образовании. Весьма показательным примером в этой связи является издание Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов"[27]

Очевидно, что применение различных процедур обсуждения проектов общественно значимых решений особенно важно именно на муниципальном уровне, как наиболее приближенном к населению уровне публичной власти. Однако на практике нередко встречается формальное отношение к публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления. В силу того что Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений.

Порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется в ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь в самых общих чертах, поэтому ведущую роль в правовом регулировании этого вопроса играют муниципальные правовые акты.

Нами был проведен сравнительный анализ практики проведения публичных слушаний и муниципально-правовых актов (положений) о порядке организации и проведения данного института непосредственной демократии более пятидесяти муниципальных образований разных субъектов Российской Федерации с целью выявления типичных проблем правового регулирования данного института и поиска путей его совершенствования.

Поскольку главной целью публичных слушаний являются выявление и учет мнений жителей муниципального образования, в качестве критерия оценки муниципальных правовых актов о публичных слушаниях рассматривалась возможность проведения действительно объективного обсуждения проектов. В ходе исследования был выявлен ряд проблем.

Первая проблема касается общей процедуры. В большинстве муниципальных образований публичные слушания организуются стандартно - в форме собраний, на которые приглашаются эксперты, представители общественности, депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, представители средств массовой информации и заинтересованные граждане. Однако такой подход имеет существенный недостаток. На слушания выносятся вопросы, различающиеся по содержанию и уровню общественной значимости. Как показывает практика, публичные слушания по проекту планировки территории вызывают большие общественный интерес и участие граждан, чем, например, по проекту отчета об исполнении бюджета. Существующая нормативная база публичных слушаний в большинстве муниципальных образований не позволяет варьировать процедуру их проведения в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Это снижает эффективность института публичных слушаний, делая его в значительной мере формальным.

Большой интерес представляет опыт тех муниципальных образований, где положения о публичных слушаниях предполагают вариативность форм их проведения. Например, в Положении о публичных слушаниях от 28 апреля 2009 г. Сокольского муниципального района Нижегородской области предусмотрены следующие формы проведения публичных слушаний:

1. Слушания по проектам муниципальных правовых актов в представительном органе муниципального образования, в местной администрации с участием жителей муниципального образования (слушания в органе местного самоуправления муниципального образования).

2. Массовое обсуждение населением проектов муниципальных правовых актов.

3. Рассмотрение на заседании представительного органа муниципального образования проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципального образования[28]

Вторая проблема связана с процедурой назначения публичных слушаний. Если инициатором выступают граждане, то реализация их права на проведение слушаний должна иметь определенные гарантии. В большинстве рассмотренных нами положений использованы формулировки, не позволяющие уяснить: назначение публичных слушаний по инициативе населения - это право или обязанность представительного органа муниципального образования? Вправе ли указанный орган отказать инициативной группе граждан в проведении публичных слушаний по мотиву нецелесообразности? Для уяснения этого вопроса в положении о публичных слушаниях необходимо четко закрепить основания для отказа. В частности, отказ в назначении публичных слушаний будет правомерен в случаях, если проект правового акта, выносимый на публичные слушания, регулирует общественные отношения, не относящиеся к вопросам местного значения; если проект не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам; не соблюден порядок выдвижения инициативы; если данный вопрос ранее выносился на публичные слушания и с момента окончания публичных слушаний прошло менее определенного периода (например, года).

Третья проблема связана с формированием и составом оргкомитета по проведению публичных слушаний. Этот вопрос обычно тоже не регулируется в положениях о публичных слушаниях, между тем он весьма важен. Если оргкомитет формируется целиком из муниципальных служащих (что обычно и бывает), то с большой вероятностью можно предположить, что на слушаниях будет преобладать позиция муниципалитета. Представляется правильной формулировка, согласно которой лица, замещающие государственные должности, должности государственной гражданской службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, не должны составлять более половины состава оргкомитета. Остальная часть должна формироваться из представителей общественности муниципального образования.

Четвертая проблема касается определения перечня лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях. Это достаточно важный вопрос, от решения которого также в значительной степени зависит исход мероприятия. Данная проблема тоже обычно не затрагивается в муниципальных правовых актах о публичных слушаниях. Поэтому в положениях о публичных слушаниях целесообразно закрепить норму о том, что при определении круга лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях, оргкомитет должен исходить из принципа плюрализма мнений по обсуждаемому вопросу.

Пятая проблема связана со временем проведения публичных слушаний. В положениях разных муниципальных образований по этому вопросу есть две различных позиции: либо публичные слушания проводятся только в рабочее время, либо допускается их проведение во внерабочее время. Выбор той или иной позиции связан с тем, для кого это время должно быть удобно - для служащих органов местного самоуправления или для граждан. Представляется, что публичные слушания проводятся именно для граждан, поэтому более правильно проводить их во внерабочее время или в выходной день.

Шестая проблема связана с итогами публичных слушаний. По результатам проведения публичных слушаний должен быть подготовлен итоговый документ (рекомендации, заключение). Однако вопрос о том, как рождается этот документ, обычно в положениях не раскрывается. Как следствие, на практике нередки случаи, когда по итогам слушаний оргкомитет составляет заключение, не отражающее весь спектр выраженных мнений (отражающее лишь нужное организатору мнение). В этом случае публичные слушания просто теряют смысл, теряется и доверие граждан к этому институту. Чтобы не допустить этого, в Положении о публичных слушаниях следует указать, что заключение должно отражать в обобщенном виде позиции всех участников.

И в завершении необходимо упомянуть о проблеме активности участия населения в публичных слушаниях. С.С. Зенин посвятил значительное количество статей данной тематике. Так, данный автор провел анализ информационных материалов о проведении публичных слушаний на территории Рязанской области. Данный анализ показал незначительное количество участвующих жителей муниципальных образований в публичных слушаниях (от 10 до 79 человек).[29]

Согласно выводам автора,в г. Рязани информирование о проведении публичных слушаний идет в печати, а проведенный С.С. Зениным опрос говорит о том, что 60% (2006 г.) — 48% (2007 г.) жителей Рязани отдают предпочтение телевидению и 20% (2006 г.) — 34% (2007 г.) — Интернету. [30]

Следовательно, информирование через прессу не может привлечь жителей для участия в публичных слушаниях. Таким образом, более одной трети респондентов пользуются информацией из Интернета.

Все это свидетельствует о необходимости поиска новых механизмов реализации положений о публичных слушаниях. Одним из таких инструментов может стать применение информационных технологий в процессе проведения публичных слушаний.

Например, возможность применения средств Интернета в реализации форм непосредственного народовластия уже апробирована в международной практике. Например, в Австралии электронное голосование с выделенными избирательными пунктами существует с 2001 года.

Таковы лишь некоторые проблемы. Проведенный сравнительно-правовой анализ положений о публичных слушаниях позволяет сделать вывод о достаточно низком качестве правового регулирования этого института на муниципальном уровне. Многие принципиально важные вопросы, напрямую определяющие эффективность публичных слушаний, оказываются вне поля правового регулирования. Для того чтобы превратить публичные слушания в работающий механизм диалога органов местного самоуправления и населения, предстоит проделать еще достаточно большую работу.

Определение тенденций развития общественного мнения в формате опроса граждан -неотъемлемый элемент современного эффективного государственного и муниципального менеджмента и одновременно важный атрибут легитимизации принимаемых решений.
По нашему мнению, можно выделить несколько характеристик в определении правовой природы опроса граждан.

Во-первых, опрос граждан следует рассматривать как форму выявления волеизъявления граждан и народа (мнения населения).

Во-вторых, конечной целью опроса граждан является получение от населения согласия (одобрения) или несогласия (неодобрения) по выносимому вопросу.

В-третьих, отличительная черта этого института состоит в том, что его выводы носят рекомендательный характер.

В то же время, данное волеизъявление не обязывает орган публичной власти безоговорочно следовать ему при принятии окончательного решения.

В-четвертых, многие ученые, в частности С.А. Авакьян, считают, что опрос граждан относят к одному из видов референдума - консультативному (факультативному) референдуму. [31]

Таким образом, опрос граждан по своим функциям и задачам может быть отнесен к механизмам реализации непосредственной муниципальной демократии.

В ст.31 Федерального закона от 06.10.2003 г. (ред. от 14.11.2013 г.) №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется наиболее общие правила опроса граждан и конкретный порядок его назначения.[32]
Результаты опроса носят рекомендательный характер. Мнение населения, выявленное в результате опроса, должно учитываться при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Под органами государственной власти подразумеваются органы государственной власти субъекта Российской Федерации, по инициативе которых может быть проведен опрос по одному поводу - для учета мнения граждан при принятии решения об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения. Все другие опросы проводятся по вопросам местного значения по инициативе представительного органа или главы муниципального образования.[33] Население в состав субъектов инициативы опросов не входит, что подчеркивает "рабочее", подсобное значение опросов, их роль как специфической формы обратной связи органов местного самоуправления и населения.
Порядок проведения опроса может различаться в зависимости от характера выясняемых вопросов. В этом отношении большое значение имеет регулирование порядка проведения опросов муниципальными нормативными актами. Общий нормативный акт об опросе граждан должен определить различные способы опроса и требования к ним. В правовом нормативном акте о назначении опроса, принимаемом согласно Закону представительным органом местного самоуправления, устанавливаются дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.[34]
Единых требований к методике проведения опроса и количеству опрашиваемых Закон не устанавливает. Следовательно, опрос может проводиться с помощью электронных средств информации, а также по социологическим правилам, предусматривающим обоснованную "выборку", число респондентов, особенности формулирования вопросов и т.д.

Следует отметить, что законодательная практика в субъектах РФ организационно-правового регулирования проведения опроса достаточно широко распространена.

В 2014 г. во всех субъектах РФ в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» на территории всех субъектов Российской Федерации проводилась оценка населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в региональной либо муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению.[35]

Например, в Рязанской области в 2014 г. в нормативном акте, регулирующем данный вопрос, указывается: «Пороговым значением для признания деятельности руководителей органов местного самоуправления и организаций эффективной являются значения критериев (в процентном соотношении) за отчетный год с долей удовлетворенных граждан 30 и более процентов от числа опрошенных граждан»[36].

В рамках реализации вышеуказанного нормативного акта, а так же постановления Правительства Российской Федерации от 17.12.2012 № 1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» с 1 по 31 марта 2014 года на сайтах администраций муниципальных образований Рязанской области и на официальном сайте Правительства Рязанской области проводился опрос населения об эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления муниципальных образований, унитарных предприятий и учреждений, акционерных обществ, осуществляющих оказание услуг населению.

Результаты данного опроса были оспорены рядом СМИ, в частности, региональное издание «Новой газеты» выразило мнение, что опрос никак не был защищен от накруток — пользователь мог голосовать неограниченное количество раз даже во время одной сессии.[37]

В субъектах РФ формируется практика продуктивной реализации данного механизма непосредственной муниципальной демократии.

Так, в г. Тюмень Тюменская городская Дума приняла Решение «О проведении опроса граждан в городе Тюмени» с 14.06.2012 по 27.06.2012. по вопросу проведения благоустройства площади «400-летия Тюмени» без возведения объектов капитального строительства. Было опрошено 107653 жителей этого муниципального образования 94% респондентов высказались «За» и лишь 6% были «Против». Результаты опроса были использованы местными органами, которые организовали конкурс на благоустройство площади Официальный сайт Администрации ГО г. Тюмень .[38]

Существует и другая тенденция-игнорирование результатов опросов граждан, представляющих интересы местного сообщества. Советом депутатов в муниципальном образовании Протвино Московской области был проведен опрос граждан по вопросу размещения в муниципальном образовании стеклотарного завода. По его результатам 98,5% жителей высказались «Против». Данные были учтены, хотя заинтересованные в таком производстве лица не хотят отступать от своих планов[39].

В заключении, важно отметить, что анализ теории и практики проведения опросов граждан в различных муниципальных образованиях РФ показывает, что правовая база на всех уровнях публичной власти субъектов, регулирующая данный вопрос создана.На данный момент требуется ее развитие в целях создания условий для обеспечения объективности и имплементации результатов опросов- это комплексная задача, требующая комплексного междисциплинарного взаимодействия представителей научного сообщества и представителей государственного и муниципального менеджмента РФ.

Таким образом, междисциплинарный анализ практики реализации организационно-правового регулирования институтов непосредственной муниципальной демократии, участвующих в процессе принятия решений, показал следующее:

-процесс реформирования данных институтов непосредственной муниципальной демократии должен максимально соответствовать объективному пониманию понятия «легитимность»;

- органы местной власти и рассматриваемые институты непосредственной муниципальной демократии в процессе взаимодействия при согласовании и утверждении, принятого решения обязать придерживаться принципа «ответственности»,как де-юре, так и де-факто;

-принятые решения при взаимодействии органов местной власти и институтов непосредственной муниципальной демократии необходимо подвергать обязательной общественной экспертизе и контролю в целях нейтрализации таких негативных социальных явлений, как «коррупция», «ангажированность», «лоббизм интересов узкого круга социальных групп».

[1] http://www.kremlin.ru/news/21097 (дата обращения: 12.09.2014)

[2] Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «Консультант +»

[3] Там же

[4] http://constitution20.ru:3000/ru/documents/78 (дата обращения: 13.09.2014 г)

[5] Там же

[6] Там же

[7] http://fondes.narod.ru/norm4.htm (дата обращения 20.09.2014 г.)

[8] http://constitution20.ru:3000/ru/documents/78 (дата обращения: 13.09.2014 г)

[9] Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «Консультант +»

[10] Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//СПС «Консультант +»

[11] Там же

[12] Там же

[13] Там же

[14]Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ"О внесении изменений в статью 263Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"//CПС «Консультант +»

[15] http://www.kremlin.ru/news/21097

[16] Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (в ред.

федер. закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108 (утр. силу).

[17] Там же

[18] Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (в ред.

федер. закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108 (утр. силу).

Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред.

фед. закона от 28 декабря 2013 № 416-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 40.Ст. 3822; 2013. № 52 (часть I). Ст. 6981

[19] Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (в ред.

федер. закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108 (утр. силу).

[20] Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (в ред.

федер. закона от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 1995. №35. Ст. 3506; 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3108 (утр. силу).

Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред.

фед. закона от 28 декабря 2013 № 416-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 40.Ст. 3822; 2013. № 52 (часть I). Ст. 6981

[21] Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред.

фед. закона от 28 декабря 2013 № 416-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 40.Ст. 3822; 2013. № 52 (часть I). Ст. 6981

[22] Решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 1 марта 2005 г. № 19 // Вестник Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 16.04.2005. № 3.

[23] Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / под общ. ред. Д.Р. Хромова. - М., 2007. С. 55. Л

[24] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 30 ноября 2010 г., Москва // Рос. газ. 2010.1 дек.

[25] Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации : федер. закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред.

фед. закона от 28 декабря 2013 № 416-ФЗ) // Собр. законодательства Рос.

Федерации. 2003. № 40.Ст. 3822; 2013. № 52 (часть I). Ст. 6981

[26] "Градостроительный кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 21.07.2014)

[27] Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»//СПС «Консультант+»

[28] http://www.justicemaker.ru/view-article.php?id=13&art=3634 дата обращения 22 08.2014

[29] Зенин С.С. Электронные публичные слушания // Юридический мир. 2008. N 1. С.28-32.

[30] Там же

[31] Авакьян С.А. Конституционное право России Учебный курс В 2-х томах Том 1 Конституционное право России Учебный курс: Учебное пособие Гриф МО РФ. Инфра-М, Норма. 2014.-С. 56

[32] Федеральный закон от 06.10.2003 г. (ред. от 14.11.2013 г.) №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»//СПС «Консультант+»

[33] Там же

[34] Там же

[35] Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СПС «Консультант +»; Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // СПС «Консультант +»

[36] Постановление Губернатора Рязанской области от 24.02.2014 N 19-пг "О Порядке организации и проведения оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Рязанской области, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности Рязанской области или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению Рязанской области" // СПС «Консультант+»

[37] http://novgaz-rzn.ru/novosti/2789.html (дата обращения: 26. 09. 2014 г.)

[38] http://www.tyumen-city.ru/informacii/opros-grajdan/protokol-o-rezulytatah-oprosa/ (дата обращения: 24.09.2014 г.)

[39] Официальный сайт общественно-политической газеты Протвино сегодня / URL: http://www.proseg.ru/news/news_179.html (дата обращения:23.09.2014 г.)