Понятие и система органов местного самоуправления

Большинство российских исследователей вслед за законодательством главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении[372].

В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты, как референдум, правотворческая инициатива, собрания граждан, территориальное общественное самоуправление пока развиты не в полной мере. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благополучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К самоуправлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обездоленные стремятся к опеке»[373].

Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»[374]. Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологи­ческий характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления предполагает не равное
(и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как замечает американский профессор В. Остром, «голосование — очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей»[375].

В этих условиях практически все полномочия по решению
вопросов местного значения реализуются органами местного самоуправления.

Примечательно, что Европейская хартия местного самоуправления, обобщающая существующий опыт муниципальной деятельности, признает право на осуществление местного самоуправления прежде всего за выборными органами (советами или собраниями), которые могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Прямое участие граждан в самоуправлении не исключается, «если это допускается законом» (ч. 2 ст. 3).

Данный документ исходит, прежде всего, из прагматических соображений. Управленческая деятельность сложна и требует наличия специальных органов, работники которых должны обладать необходимыми профессиональными знаниями и навыками. В крупных поселениях, особенно в городах, а также в муниципальных образованиях, объединяющих несколько поселений, прямое участие населения в оперативном управлении муниципальным хозяйством нецелесообразно, а точнее, практически невозможно. Условия управления общественной системой на муниципальном уровне объективно предполагают формирование населением соответствующих органов, реализующих компетенцию местного самоуправления[376].

Определенные полномочия могут быть предоставлены только муниципальным органам власти. Так, например, Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 132) и ГК РФ (ч. 2 ст. 125) право самостоятельно управлять муниципальной собственностью предоставляют именно органам местного самоуправления.

Кроме того, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются единственными субъектами юридической ответственности во всей системе местного самоуправления. Только к ним можно применить определенные меры воздействия за ошибки и правонарушения, совершаемые при решении вопросов местного значения. Таким образом, наличие органов местного самоуправления является важнейшим и необходимым организационным условием реальности и эффективности нового социально-правового института.

По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г. В. Барабашев[377] отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены по самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды.

О. Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»[378].
В отличие от Г. В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления — это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.

М. Н. Козюк под органом местного самоуправления понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями»[379].

В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?

В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются как синонимы. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства»[380]. Можно выделить следующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства[381]; выполняют строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности; наделены полномочиями государственно-властного характера.

Анализ правового статуса органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» о том, что наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст. 132), Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (гл. 3), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией РФ.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предо­ставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право органов и должностных лиц местного самоуправления принимать правовые акты, право представительного органа муниципального образования устанавливать местные налоги и сборы, регламентировать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, потому что решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством. Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке.

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего. В то же время есть определенные различия. Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и, прежде всего, сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять эти местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики, они обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов».

Муниципальные органы власти есть элемент системы местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.

Орган местного самоуправления (муниципальный орган власти) — организационно и хозяйственно обособленный элемент (звено) системы местного самоуправления, создаваемый в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства, представляющий собой коллектив людей (должностное лицо), наделенный полномочиями публично-властного характера по решению определенной части государственных дел в границах муниципального образования с учетом интересов проживающего в нем населения и ответственный перед этим населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Среди признаков, отличающих муниципальные органы власти от государственных органов, можно выделить следующие: 1) муниципальные органы формируются исключительно населением муниципального образования и его представительными органами; 2) в реализации своих полномочий муниципальные органы самостоятельны (действуют независимо от органов государственной власти), они не входят в систему органов государственной власти; 3) осуществляют свою деятельность исходя из интересов населения муниципального образования в сочетании с интересами государства и ответственности перед этим населением.

Таким образом, органы местного самоуправления характеризуются особым положением в механизме публичного управления. Такой статус вытекает из природы самого местного самоуправления как социально-правового института современного российского общества и государства. Как уже было отмечено выше, эта природа двойственна, она сочетает в себе государственные и общественные начала.

В каждом муниципальном образовании, как правило, действует несколько видов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Будучи разделенными, они действуют не хаотично, а системно, т. е. в порядке, обусловленном процедурами их образования, взаиморасположением и взаимоотношениями, которые обеспечивают достижение общих целей.

Система органов местного самоуправления — это совокупность представительных, исполнительно-распорядительных и иных выборных и назначаемых муниципальных органов общей и специальной компетенции и должностных лиц, объединенных общими целями и задачами по решению части государственных дел в пределах своих полномочий на территории муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ, исходя из интересов населения муниципального образования, национальных, исторических, культурных и иных местных традиций.

Всякой системе независимо от того, какие объекты или явления составляют ее содержание, свойственна определенная структура, т. е. «наличие связей между элементами и появление в целостной системе новых свойств, не присущих элементам в отдельности. Связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура — таковы отличительные признаки любой системы»[382].

Структурный аспект системы органов местного самоуправления состоит в том, что все муниципальные органы составляют единое целое, разделяемое по содержанию задач различных органов на соответствующие взаимосвязанные части структуры органов местного самоуправления.

Конституция РФ 1993 г. закрепляет положение о том, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно» (ч. 1 ст. 131)[383]. В. В. Пылин[384] считает, что применительно к совокупности органов местного самоуправления необходимо использовать понятие «система», а понятие «структура» — к определенным ее органам, в силу чего население должно определять не структуру, а систему органов местного самоуправления, которая должна закрепляться в уставе муниципального образования, структуру же этих органов целесообразно определять представительным органам и главам муниципальных образований.

В философии понятие «система» определяется как совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которая образует определенную целостность, единство[385], а «структура» — это совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе[386]. Хотя единой точки зрения нет, однако в большинстве случаев в качестве наиболее широкого рассматривается понятие «система», характеризующее все множество проявлений некоего сложного объекта (его элементы, строение, связи, функции и т. д.). Структура выражает лишь то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях системы.

Трудно согласиться с В. В. Пылиным в том, что население определяет не структуру, а систему органов местного самоуправления. Население не определяет основополагающих принципов организации совокупности муниципальных органов власти, их функции и задачи, т. е. всего множества проявлений и вариантов функционирования органов местного самоуправления.

Такие принципы уже содержатся в Конституции РФ 1993 г., федеральных законах, законах субъектов РФ. Это общее описание системы местных органов власти (местное самоуправление осуществляется через выборные и иные органы), установление исключительных полномочий представительных органов муниципального образования и др. Понятие структура «органов местного самоуправления» включает перечень конкретных органов, входящих в систему органов местного самоуправления. Такой перечень определяется уже не Конституцией РФ и законами, а населением муниципального образования самостоятельно и закрепляется в уставе муниципального образования[387].

Е. В. Мирошниченко[388] отмечает, что согласно узкому толкованию «структура» представляет собой совокупность имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие «структура органов местного самоуправления включает также внутреннее строение представительного и исполнительного органа. По ее мнению, население самостоятельно определяет «структуру органов местного самоуправления» и в широком и в узком ее толковании.

В соответствии с ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования. Решение об определении структуры органов местного самоуправления на местном референдуме принимается органом государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы граждан. В случае отсутствия такой инициативы структура органов муниципальной власти определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Несмотря на спорность такого предписания относительно его соответствия Конституции РФ [389], можно признать такое решение вопроса о структуре органов муниципальной власти вполне удачным. Таким образом, новый закон обеспечивает гарантированность определения структуры при отсутствии активности населения в решении данного вопроса.

Население непосредственно не может разработать структуру органов местного самоуправления. Необходимость включения в нее тех или иных органов должна быть обоснована с учетом порядка их взаимодействия и взаимоотношений в целом, а также с учетом расходов, которые потребуются на содержание этих органов. В любом случае проекты структуры составляются специальной рабочей группой (или несколькими рабочими группами), а уже возможные ее варианты определяет население муниципального образования.

На взгляд авторов, нельзя согласиться с Е. В. Мирошниченко
в том, что население самостоятельно определяет и структуру органов местного самоуправления, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Если следовать такому толкованию, получается, что в каждом случае изменения внутренней организации отдельного органа местного самоуправления (а меняться она может достаточно часто в целях наиболее эффективной реализации органами своих полномочий) необходимо организовывать референдум. Организация референдума — процесс длительный и трудоемкий, требующий определенных финансовых затрат и материального обеспечения. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определил, например, что структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (ч. 8 ст. 37). Внутренние структуры иных органов местного самоуправления в случае их формирования должны определяться в порядке, установленном уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 34). Таким образом, учитывая, что по новому закону устав муниципального образования принимается исключительно представительным органом муниципального образования (ч. 10 ст. 35), население не может участвовать в утверждении внутренних структур каждого конкретного органа местного самоуправления. Население определяет перечень органов местного самоуправления, составляющих структуру в конкретном муниципальном образовании.

Такое положение согласуется и со ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления, которая предписывает, что «местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление».

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования)[390] является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[391].

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления,
а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) должны устанавливаться законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ.

Структура органов местного самоуправления и порядок их формирования должны обязательно закрепляться в уставе муниципального образования. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Вопрос о структуре органов местного самоуправления решает представительный орган муниципального образования, принимая или изменяя устав своего муниципального образования. Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Система органов местного самоуправления должна формироваться в соответствии с едиными принципами. К таковым можно отнести: 1) обязательность наличия представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования; 2) самостоятельность осуществления органом местного самоуправления своих полномочий; 3) подконтрольность органов и должностных лиц муниципального образования представительному органу местного самоуправления; 4) разграничение полномочий между органами местного самоуправления на основе приоритета представительного органа[392] при ограничениях, сдержках со стороны другого; 5) взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Классификацию органов местного самоуправления можно провести по различным основаниям.

По субъекту формирования органы местного самоуправления могут быть разделены на образуемые непосредственно населением и формируемые иными органами и должностными лицами местного самоуправления.

По способу формирования различают выборные и назначаемые муниципальные органы.

В зависимости от способа принятия решений муниципальные органы власти можно разделить на коллегиальные и единоначальные.

По характеру компетенции можно выделить органы местного самоуправления общей и специальной компетенции.