ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОБЛЕМ ОХРАНЫ ПРИРОДЫ

В нашей стране охрана природы рас­сматривается как важная государ­ственная задача. Созданы правитель­ственные, научно-исследовательские и общественные организации, специ­ально занимающиеся проблемами ох­раны природы.

Вопросы охраны природы — важ­ная отрасль международного сотруд­ничества, занимающая большое место в деятельности ООН¹. В декабре 1972г. Генеральная Ассамблея ООН учредила Совет управляющих специ­ального органа — «Программы ООН по окружающей среде»² — ЮНЕП.

В 1982г. ООН создала Междуна­родную комиссию по окружающей среде и развитию (МКОСР), извест­ную в мире как «Комиссия Брундт-ланд» (по имени бывшей премьер-ми­нистра Норвегии Г. X. Брундтланд). Сформирован ряд международных программ, таких, как «Человек и био­сфера» и т. п., подписан ряд междуна­родных конвенций (о загрязнении мо­рей, об охране воздуха и т. д.).

Возникла такая комплексная об­ласть права, как «экологическое пра­во», включающее в систему правовых норм по изучению, сохранению и вос­производству окружающей среды (природоохранительное право), а так­же по рациональному использованию природных ресурсов (земельное, вод­ное, лесное право и т. п.).

Ряд законов по охране природы и ресурсосбережению принят в нашей стране.

'В международных соглашениях часто используется термин окружающая среда, под которым понимается окружающая природ­ная среда. Соответственно вместо слов «охра­на природы» используется выражение «охра­на окружающей среды» или «охрана среды обитания».

² От англ. United Nations Environment Program.

26.4.1. Закон «Об охране окружаю­щей природной среды».

3 марта 1992 г. опубликован подписанный Президен­том Российской Федерации Закон «Об охране окружающей природной сре­ды». Закон устанавливает, что природа и ее богатства являются нацио­нальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния. В Законе определе­ны основные принципы охраны окру­жающей природной среды, к числу которых отнесено следующее:

1) приоритет охраны жизни и здо­ровья человека, обеспечение благо­приятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

2) научно обоснованное сочетание экологических и экономических инте­ресов общества, обеспечивающих ре­альные гарантии прав человека на здо­ровую и благоприятную для жизни ок­ружающую природную среду;

3) рациональное использование природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможнос­тей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства при­родных ресурсов и недопущения нео­братимых последствий для окружаю­щей природной среды и здоровья че­ловека.

Закон включает пятнадцать разде­лов, в том числе:

• В разделе I рассмотрены общие положения Закона, компетенция за­конодательной власти, компетенция правительства, компетенция специ­ально уполномоченных на то органов Российской Федерации, компетенция органов местного самоуправления. В частности, к ведению органов местно­го самоуправления отнесены следую­щие вопросы: определение основных направлений охраны окружающей природной среды города; разработка экологических программ; координа­ция деятельности экологических служб предприятий, учреждений, организаций; выдача разрешений на отдельные виды природопользования; выбросы и сбросы вредных веществ; принятие решений об ограничениях, приостановлении, прекращении эко­логически вредной деятельности и др.

• Раздел II содержит ряд статей, определяющих право граждан на здо­ровую и благоприятную окружающую среду, в том числе обязанность граж­дан принимать участие в охране окру­жающей природной среды, соблюдать требования природоохранного зако­нодательства и т. д. В соответствии с Законом граждане имеют право:! со­здавать общественные объединения по охране окружающей среды; прини­мать участие в собраниях, митингах, пикетах, петициях, референдумах; требовать от соответствующих органов полной и достоверной информации; требовать отмены решений о проекти­ровании и строительстве объектов, оказывающих отрицательное воздей­ствие на природную среду и человека.

• В разделе III Закона рассмотрен экономический механизм охраны ок­ружающей природной среды: плани­рование и финансирование природо­охранных мероприятий; установление нормативов платы и размеров плате­жей за использование природных ре­сурсов; выбросы и сбросы загрязняю­щих веществ; возмещение вреда, при­чиненного окружающей среде и здо­ровью человека.

• В разделе IV рассматриваются проблемы нормирования качества ок­ружающей природной среды: норми­рование качества окружающей среды; нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, уров­ня радиационного воздействия, при­менения агрохимикатов, остаточных количеств химических веществ в про­дуктах питания; норм нагрузки на ок­ружающую природную среду, а также нормативы санитарных и защитных зон и экологические требования к продукции.

• В разделе V перечислены основ­ные цели и принципы государствен­ной экологической экспертизы, кото­рая проводится с целью проверки со­ответствия хозяйственной или иной деятельности экологической безопас­ности общества. В Законе устанавли­вается, что финансирование и осуще­ствление работ по всем проектам и программам производятся только при наличии положительного заключения государственной экологической экс­пертизы.

• В разделе VI содержатся экологи­ческие требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов. Законом запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспе­ченных современными технологиями, сооружениями и установками по очи­стке! обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых по нормативам, средствами контроля за загрязнением окружающей природной среды, без завершения запроектиро­ванных работ по охране природы, ре­культивации земель, оздоровлению окружающей природной среды.

• В разделе VII перечислены основ­ные экологические требования при эксплуатации предприятий, сооруже­ний и иных объектов. В Законе уста­новлено, что выброс и сброс вредных веществ, захоронение отходов допус­каются на основе разрешения, выда­ваемого специально уполномоченны­ми на то государственными органами Российской Федерации в области ох­раны окружающей природной среды. В разрешении устанавливаются нор­мативы предельно допустимых выбро­сов и сбросов и другие условия, обес­печивающие охрану окружающей сре­ды и здоровья человека. При этом в Законе специально рассмотрены меры по охране окружающей природной среды от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных воздействий, а также экологические требования к во­енным и оборонным объектам, воен­ной деятельности (включая вопросы дислокации войск и военной техни­ки). Запрещаются разработка и реали­зация народнохозяйственных проек­тов, связанных с нарушением или раз­рушением высокопродуктивных есте­ственных экологических систем и природного равновесия, с неблаго­приятными изменениями климата и озонового слоя земли, с уничтожени­ем генетических фондов растений и животных, наступлением других нео­братимых последствий для здоровья человека, окружающей природной среды.

• В разделе VIII рассмотрены слу­чаи, связанные с объявлениями от­дельных зон зонами чрезвычайной экологической ситуации.

• В разделе IX устанавливаются правила образования и функциониро­вания особо охраняемых природных территорий и объектов (природно-за-поведный фонд Российской Федера­ции).

• Раздел X включает перечень за­дач, стоящих перед экологическим контролем. Система экологического контроля включает в себя государ­ственный экологический контроль, производственный экологический контроль (осуществляется экологи­ческими службами предприятий) и общественный экологический конт­роль (осуществляется профсоюзами, общественными объединениями, тру­довыми коллективами, гражданами).

• В разделе XI рассмотрены вопро­сы экологического воспитания, обра­зования, научных исследований. Зако­ном определено, что в соответствии с профилем в специальных средних и высших учебных заведениях должно предусматриваться преподавание спе­циальных курсов по охране окружаю­щей среды и рациональному природо­пользованию.

• В разделах XII, XIII, XIV рассмот­рены вопросы, связанные с разреше­нием споров в области охраны окру­жающей природной среды, ответ­ственностью за экологические право­нарушения и возмещением вреда, причиненного экологическими право­нарушениями.

• Раздел XV посвящен международ­ному сотрудничеству в области охра­ны окружающей природной среды. Законом определены основные прин­ципы, которыми руководствуется наше государство. В их числе: 1) каж­дый человек имеет право на жизнь в наиболее благоприятных экологичес­ких условиях; 2) каждое государство имеет право на использование окру­жающей природной среды и природ­ных ресурсов для целей развития и обеспечения нужд своих границ; 3) экологическое благополучие одного государства не может обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов.

26.4.2. Закон «Об отходах производ­ства и потребления».

На основе Закона «Об охране окружающей природной среды» были приняты в 1995г. Феде­ральные Законы «Об особо охраняемых природных территориях», «О не­драх», «Об экологической экспертизе» и др. В 1995 г. принят Федеральный Закон «Об отходах производства и по­требления», который определяет пра­вовые основы обращения с отходами на уровне производства и потребления в целях предотвращения вредного воз­действия их на здоровье человека и окружающую природную среду, а так­же вовлечения таких отходов в хозяй­ственный оборот в качестве дополни­тельных источников сырья. Таким об­разом, в этом Законе проблема отхо­дов рассматривается в комплексе с проблемами охраны природы, здоро­вья людей и ресурсосбережения.

Закон включает восемь глав. В 1-й главе рассмотрены общие понятия (отходы, их характеристика, размеще­ние, использование, обезвреживание и т. п.). Во 2-й главе определены пол­номочия Федерации и субъектов Фе­дерации. В 3-й главе указаны общие требования к обращению с отходами (требования к проектированию и экс­плуатации различных объектов, обра­щению с отходами, их транспортиров­ке и т. п.). В 4-й главе рассмотрены вопросы нормирования, государствен­ного учета и отчетности в области об­ращения с отходами. В 5-й главе — вопросы экономического регулирова­ния в области обращения с отходами (планирование мер по уменьшению количества отходов, платность разме­щения отходов, экономическое стиму­лирование деятельности в области об­ращения с отходами). В 6-й главе из­ложены принципы государственного контроля; 7-я глава посвящена ответ­ственности за нарушение законода­тельства, 8-я —о вступлении в силу Закона (он подписан Президентом 24.06.98 г.).

26.4.3. Федеральный Закон «О сани­тарно-эпидемиологическом благополу­чии населения».В марте 1999 г. Прези­дентом России подписан Закон «О са­нитарно-эпидемиологическом благо­получии населения», направленный на обеспечение санитарно-эпидемио­логического благополучия населения как одного из условий реализации конституционных прав граждан на ох­рану здоровья и благоприятную окру­жающую среду. В Законе определены, в частности, основные принципы организации и деятельности системы государственной санитарно-эпидеми­ологической службы (СЭС) Российс­кой Федерации в целом по стране и на местах.

В Законе определены также меры ответственности (административной и уголовной) за нарушения санитарного законодательства. Так, например на­рушение санитарно-эпидемиологи­ческих требований к водным объектам, питьевой воде и питьевому водо­снабжению населения, воздуху в мес­тах постоянного или временного пребывания человека, почвам, содер­жанию территорий поселений и про­мышленных площадок, сбору, исполь­зованию, обезвреживанию, транспор­тировке, хранению и захоронению от­ходов производства и потребления, а также к планировке и застройке посе­лений влечет предупреждение или на­ложение штрафа на граждан в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда, на индивиду­альных предпринимателей, должност­ных лиц — от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц — от двухсот до трехсот минимальных размеров опла­ты труда.

26.4.4. Уголовная ответственность за экологические преступления.В новом Уголовном кодексе Российской Феде­рации, вступившем в действие с 1 ян­варя 1997 г., впервые в отдельную гла­ву (глава 26 УК РФ) выделены составы экологических преступлений. Эта гла­ва начинается статьей 246, которая на­зывается «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ». Текст этой статьи (не нуждаю­щийся в особых комментариях) следу­ющий: «Нарушение правил охраны окружающей среды при проектирова­нии, размещении, строительстве, вво­де в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйствен­ных, научных и иных объектов лица­ми, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло суще­ственное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью че­ловека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, — на­казывается лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельнос­тью на срок до трех лет или без тако­вого».

УК РФ также включает статьи 247 и 248, касающиеся нарушения правил обращения с опасными веществами и отходами; статьи 250—252 и 262 о посягательствах на отдельные элементы окружающей среды (загрязнение ат­мосферы, загрязнение морской среды, порча земли, нарушение правил охра­ны и использования недр), а также статьи 249, 256—261 о посягательствах на животный и растительный мир.

В стране создана система природо­охранных прокуратур, в частности, с февраля 1997 г. функционирует Меж­региональная природоохранная про­куратура Москвы и Московской обла­сти. В МВД РФ имеются подразделе­ния по предотвращению экологичес­ких правонарушений («Экологическая милиция»).

12 января 2002г. опубликован но­вый текст Федерального Закона «Об охране окружающей среды», подпи­санный Президентом Российской Фе­дерации 10 января 2002г. Текст дан­ного Закона (№ 7—ФЗ) содержит 16 глав и 84 статьи. В главе I рассмотре­ны основные положения Закона: по­нятия, законодательство в области ок­ружающей среды, основные принци­пы охраны окружающей среды, объек­ты охраны окружающей среды (земли, недра, почвы, поверхностные и под­земные воды, леса и иная раститель­ность, животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосфер­ный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое простран­ство). Глава II содержит статьи, каса-ющие основ управления в области ох­раны окружающей среды (полномо­чия различных органов власти и т. п.); глава III — статьи о правах и обязан­ностях граждан и общественных объе­динений; глава IV — статьи о порядке экономического регулирования в об­ласти охраны окружающей среды (разработка прогнозов, программ, проведение экономической оценки, о плате за негативное воздействие на окружающую среду и т. п.).

В главе V рассмотрены проблемы нормирования (нормативы допусти­мого воздействия, образования отхо­дов, антропогенной нагрузки и иные нормативы в области охраны окружа­ющей среды); в главе VI — порядок проведения оценки воздействия на окружающую среду и проведения эко­логической экспертизы. В главе VII — требования при осуществлении хозяй­ственной деятельности. В главе VIII рассмотрены случаи, связанные с объявлениями отдельных территорий зонами чрезвычайной ситуации; в гла­ве IX — ситуации, связанные с охра­ной объектов, имеющих особое значе­ние. Проблемы организации монито­ринга и контроля в области охраны окружающей среды рассмотрены в главах X и XI. Главы XII и XIII посвя­щены проблемам организации науч­ных исследований и основам форми­рования экологической культуры. В главе XIV рассмотрены вопросы от­ветственности за нарушение природо­охранного законодательства, полного возмещения вреда окружающей среде, порядка компенсаций за причинен­ный вред и т. д.

Принципы международного со­трудничества в области охраны окру­жающей среды рассмотрены в главе XV и заключительные положения — в главе XVI.

Со дня вступления в силу данного Закона ряд ранее принятых законода­тельных актов в области охраны окру­жающей среды признаны утративши­ми силу, как, например, Постановле­ние Верховного Совета РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2061-1 «О поряд­ке введения в действие Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».