Совершенствование управления

Государственное экологическое управление – предмет постоянного совершенствования как внутри страны, так и в международном масштабе. Десятилетиями действуют агентства, министерства, департаменты по охране окружающей среды (порой в соединении с атомной энергетикой, рыболовством, лесным хозяйством), осуществляющие государственное управление и контроль в области охраны окружающей среды. В их штатах тысячи человек и достаточный набор полномочий для реализации компетенции, соответствующей уровню научно‑технического и экономического развития.

В настоящее время Европейское экономическое сообщество может принимать обязывающие решения, связанные с охраной окружающей среды. Это вытекает из признания общего не только экономического, но и политического, экологического пространства, осознания того, что порой действовать сообща удобнее и эффективнее, чем поодиночке. Началось с коллективной охраны перелетных птиц; сейчас от комиссий ЕЭС зависит контроль и надзор за выполнением общих требований и нормативов, а суд в Люксембурге может рассматривать межгосударственные экологические споры. Обсуждены и приняты общеевропейские правила относительно квот и параметров питьевой воды, поверхностных, грунтовых, промышленных стоков, атмосферного воздуха, муниципальных (городских) загрязнений. Внутригосударственное проектирование требует в ряде случаев международного консультирования. Некоторые средства выделяются на общие беды – очищение вод Средиземного, Балтийского и Северного морей, обсуждаются проблемы облагораживания экологических систем рек Эльба и Одра.

Аналогичные вопросы обсуждаются в связи с подготовкой договоров об экологическом сотрудничестве суверенных государств или экологического соглашения Евразии. Предлагаются образование межгосударственного экологического совета, экологического фонда для преодоления бедствий в зоне Чернобыля, Приаралья, Донбасса, создание экологического суда. Суверенизация не исключает выработки и осуществления договоренностей по таким общим для соседних государств экологическим вопросам, как мониторинг окружающей среды, обмен информацией, предупреждение о внеплановых катастрофических выбросах, подготовка кадров, осуществление экологическим прав. Последнее как предмет и средство международного контроля и общения может стать стержнем экологического взаимодействия государств, расположенных на одной шестой части суши.

При всей развитости советских государственных структур централизованные государственные органы охраны природы появились только в 1988 г. и до настоящего времени не обрели своего постоянного статуса. Но здесь есть наработанный положительный опыт, который нецелесообразно терять. Это – государственные крупномасштабные экологические программы, отвечающие общественному развитию; межрегиональные экологические прокуратуры, не подверженные местному влиянию, местничеству, ведомственности; самоуправление, учитывающее общегосударственные интересы и интересы проживающего на соответствующей территории населения.

Получает распространениетерриториальное (бассейновое)регулирование экологических проблем, издание правил, распространяемых на регионы (экосистемы) независимо от государственных границ: охрана бассейнов Дуная, Рейна, Балтийского моря, Великих озер, когда регулируются поддержание чистоты вод, дробление земельных участков, зонирование, рубка леса, удаление твердых отходов, сброс сточных вод, земляные работы, строительство в прибрежной зоне, сброс отходов с судов, устройство кемпингов, охрана почв, борьба с затоплением, с загрязнением атмосферного воздуха, охрана водосборов.

В нашей стране было принято немало актов, направленных на улучшение экологической обстановки территорий, таких, как Север, Урал, Прикаспий. Подготовлен проект закона об охране уникального озера Байкал, треть водосбора которого находится на территории Монголии. Международный характер проекта обусловливается еще и тем, что он рассчитывает на признание озера участком мирового наследия. Законопроект исходит из: создания региональных Органов экологического управления и контроля (Байкальская ассамблея, Байкальская академия, Байкальская коллегия адвокатов); вовлеченности в охрану окружающей среды как общественности, так и Вооруженных Сил; учета традиционных, исторических, национальных факторов; современного развития земледелия, лесного хозяйства, туризма, промышленности; активизации экологического образования и воспитания, учета буддистской религии, хозяйственного расчета (все это малосопоставимые понятия, но призванные работать на охрану окружающей среды).

На прогнозирование и предупреждение негативных последствий человеческой деятельности направлена ОВОС. Сначала делается заявление о воздействии на окружающую среду, т. е. комплексный обзор всех возможных отрицательных воздействий планируемого мероприятия на окружающую среду, разрабатываются альтернативные варианты управленческих решений и реализации замысла проекта, показываются реальные меры по уменьшению отрицательного воздействия на среду. Заявление о воздействии рассылается заинтересованным учреждениям, в библиотеки, подвергается судебному контролю, может выноситься на общественные слушания.[103]

В России принят Закон и ряд нормативных актов, направленных на осуществление экологической экспертизы как части управленческой экологической деятельности. Однако ряд правовых вопросов нуждается в своем решении. Среди них: правовые последствия общественной экспертизы, ведь ее заключение до сих пор носит рекомендательный, необязательный характер; обеспечение независимости подбора и поведения экспертов, гарантий их компетентности; прекращение финансирования при отрицательном заключении государственной экологической экспертизы; преодоление негативного отношения общественности к новому строительству (достаточно сказать, что за прошедший год заключения общественной экологической экспертизы, как правило, были отрицательными).

Для эффективного осуществления экологической экспертизы необходимо соблюдение государственной дисциплины, правопорядка, требований законодательства и иных нормативных актов, предусматривающих стадии, этапы, формы, сроки проведения экологической экспертизы, помещения, в том числе библиотечные, для ознакомления граждан с проектами и заявлениями о воздействии на окружающую среду. Немаловажен вопрос: многие ли граждане хотят и готовы тратить свое время и силы на ознакомление с этими материалами, способны на их компетентную оценку, на квалифицированное отстаивание своих позиций?

Не надо идеализировать чужой опыт и априори критиковать свой – все хорошо в меру. Правящие круги различных стран нередко делают ставку на высокие издержки мероприятий по охране окружающей среды, сваливая на них вину за спад экономического роста. Требованиям граждан усилить природоохранное законодательство, установить более строгий контроль за его соблюдением, расширить круг мероприятий по охране природы противопоставляются перспективы увеличения налогов, сокращения расходов на другие социальные нужды.

Нападкам подвергается и само экологическое движение. Отдавая должное той роли, которую играет позиция и степень противодействия населения проводимой экологической политике в стране, некоторые американские авторы предъявляют обвинение активистам экологического движения, общественным организациям в нанесении ущерба развитию экономики слишком настойчивыми требованиями отсрочек выполнения хозяйственных проектов. Именно «неразумную» позицию масс они пытаются выдвинуть в качестве одной из основных причин энергетического кризиса.

В поисках выхода из этих трудностей авторы ряда изданий обрушиваются на демократические завоевания: может, величайшей нелепостью является тот раздел Национального закона об охране окружающей среды, который в высокопарных выражениях разрешает любому «заинтересованному» гражданину (читай: «фанатику») «принимать участие» (читай: «изводить, как только возможно») в «любом» обсуждении вопросов, касающихся окружающей среды (они же это делают в каждом возможном случае).

Пытаясь дискредитировать экологическое движение и его активистов, внести раскол в его ряды, комментаторы порой заявляют, что экологическое движение представляет собой элитарную, а то и зарубежную силу, охраняющую привилегированные позиции своих членов. Экологическое движение, представляющее собой кучку имущих и бездельничающих, по их словам, находится в антагонистическом противоречии с неимущими широкими массами населения, заинтересованными в экономическом росте, препятствием которому выступают «зеленые».

Однако все чаще окружающая среда рассматривается как фундаментальная материальная и духовная ценность, об этом говорит неспадающая общественная и государственная поддержка охраны окружающей среды, отсутствие существенных различий между группировками, защищающими природную среду. Сохранять и наращивать свой положительный опыт, осмысливать и использовать экологические достижения других стран – таковы уроки создания и применения экологического права в последнее десятилетие.

[1]Подробнее об этом см.: Колбасов О. С. Экология: политика – право. М.: Наука. 1976.

[2]См.: Боголюбов С. Л. Природа: что мы можем. М.: Московский рабочий, 1987.

[3]См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и, охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990; Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М.: Байкальская академия, 1992.

[4]Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Инфра‑М – Норма, 1997.

[5]Подробнее см.: Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации. М.: Инфра‑М – Норма, 1997.

[6]Подробнее об этом см.: Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Инфра‑М‑Норма, 1996.

[7]См.: Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. – СЗ РФ. 1997. № 51. Ст.5712.

[8]Подробнее об этом см.: Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. М.: Инфра‑М‑Норма, 1997.

[9]См.: Тумурова А. Т. Обычное право бурят по Селенгинскому уложению 1775 года. М., 1997.

[10]См.: Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах Российской Федерации. Оренбург: Гос университет, 1997.

[11]СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 942.

[12]Тверские ведомости. 1996. 16‑22 авг.

[13]Тверские ведомости. 27 декабря 1996 г. – 2 января 1997 г.

[14]Тверские ведомости. 1996. 22‑28 марта.

[15]См.: Кикоть В. О конституционных основах земельного законодательства // Право и жизнь. 1996. № 10.

[16]См. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М.: Норма, 1997. С. 17.

[17]См. Фешбах М., Френдли А. Экоцид в СССР. Здоровье и природа на осадном положении. М., 1992.

[18]РГ. 1994. 5 февр.

[19]СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 283.

[20]См.: О состоянии водоснабжения населения России и мерах по улучшению качества питьевой воды // Экологическая безопасность России. Вып. 2. М.: Юридическая литература, 1996. С. 178.

[21]СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 447.

[22]См.: Об угрозе экологической безопасности России в связи с истощением и расхищением лесных ресурсов // Экологическая безопасность России. Вып. 1. М.: Юридическая литература, 1994. С. 170.

[23]См.: Боголюбов С. А., Заславская Л. А. и др. Законодательство о животном мире. Постатейный комментарий к закону // Законодательство и экономика. 1996. № 1.

[24]СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[25]См.: БСЭ. Т. 16. С. 233, 244.

[26]См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь‑справочник. М.:Мысль,1990. С. 89.

[27]ВВС РСФСР. 1982. № 29. Ст. 1027.

[28]СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 713.

[29]СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

[30]СЗ РФ. 1994. № 136. Ст. 1526.

[31]СЗ РФ. 1994. № 20. Ст. 2280.

[32]САПП. 1992. № 6. Ст. 349

[33]САПП. 1993. № 8. Ст. 657.

[34]ВВС СССР. 1988. № 31. Ст. 504.

[35]САПП. 1993. № 22. Ст.‑2023.

[36]Вестник мэрии Москвы. 1992. № 7. С. 38.

[37]Право и экономика. 1993. № 3‑4.

[38]ВВС РСФСР. 1991. № 20. Ст. 641.

[39]СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

[40]СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

[41]СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[42]СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

[43]См.: Ясюнас В. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997.

[44]ВВС СССР. 1968. № 17. Ст. 144; 1980. № 11. Ст. 192.

[45]РГ. 1993. 12 мая.

[46]ВВС СССР. 1983. № 32. Ст. 492.

[47]СП РФ. 1992. № 12. Ст. 7.

[48]Собрание актов РФ. 1994. № 2. Ст. 74.

[49]Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1995. № 7. Ст. 256.

[50]Зеленый мир. 1994. № 10. С. 9.

[51]См.: Сердюк И. Жители Бутова победили Москомприроды // Спасение. 1993. № 20‑21. С. 7.

[52]См.: Блоков И., Усов Е. От потоков жалоб – к потокам судебных исков // Зеленый мир. 1994. № 9. С. 10.

[53]См.: Взыскать с совхоза «Марьинский» // Зеленый мир. 1994. № 3.

[54]См.: Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь‑справочник. М.: Мысль, 1990.

[55]Подробнее об этом см.: Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к закону России. М., 1993.

[56]СЗ РФ. 1996. № 10. Ст. 937.

[57]См.: Экологические фонды; теория и практика. М.: Рикел, Радио и связь. 1995.

[58]См.: Экологические фонды Российской Федерации. М., 1997.

[59]См.: Экологическое право России. Сборник нормативных актов. М., 1997. С.447.

[60]ВВС РФ. 1992. № 12. Ст. 599; № 11. Ст. 525; № 12. Ст. 603.

[61]СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2326.

[62]СЗ РФ. 1997. № 21. Ст. 2483.

[63]СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2605.

[64]СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.

[65]САПП РФ. 1993. № 48. Ст. 4641.

[66]СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3843.

[67]СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 718.

[68]СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1345.

[69]СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 358.

[70]СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.

[71]СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.

[72]СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

[73]См.: Боголюбов. С.А. Природоохранительная деятельность общественности: правовые формы. М.: Знание, 1988.

[74]См.: Вылегжанина Е. Е. Сохранение биосферы и международная ответственность. М., 1993.

[75]См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М., 1990.

[76]См.: Захарченко Т. Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.

[77]ВВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1970.

[78]См.: Государственный доклад «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1996 году». М.: Госкомэкологии. С. 330.

[79]СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 283.

[80]СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

[81]СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 566.

[82]СЗ РФ. 1997. № 25. Ст. 2938.

[83]См., например: Муртазалиев А. М. Правовая охрана окружающей среды в. бассейне Каспийского моря. Махачкала, 1997.

[84]Российская газета. 1996. 11 дек.

[85]СЗ РФ. 1995. № 17.,Ст.,1462.;

[86]Конституционный Суд РФ подтвердил соответствие Конституции РФ этого положения ЛК.

[87]Верховный Суд РФ подтвердил исключительный характер перевода этих лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства.

[88]СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3240.

[89]СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

[90]СЗ РФ. 1995. № 44. Ст. 4210.

[91]Российская газета. 1992. 29 авг.

[92]См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Отв. ред. С. А. Боголюбов. М.: Норма, 1997.

[93]СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

[94]СЗ РФ. 1995. № 46. Ст. 4453.

[95]СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

[96]СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 808.

[97]Российская газета. 1997. 24 янв.

[98]Российские вести. 1994. 28 июля.

[99]СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2690.

[100]СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3393.

[101]Бертиз В. Свобода доступа к информации по вопросам окружающей среды // Сборник тезисов выступлений на Международной конференции «Право и Европейское сотрудничество». Лондон, 1991.

[102]См.: Боголюбов С. А. Правовое обеспечение экологической гласности // Советское государство и право. 1986. № 5.

[103]См.: Робинсон Н. А. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в США. М.: Прогресс, 1990; Боголюбов С. А. Права и возможности участия общественности в оценке воздействия на окружающую среду. Первая попытка практического руководства. СПб., 1994.