ВНУТРЕННЯЯ И ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА
Политика представляет собой целенаправленную деятельность государства по решению общественных проблем, постановке и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Одновременно с этим политика является и средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области.
Существует множество классификаций политики. По критерию направленности выделяют, как вы знаете, внут-
реннюю и внешнюю политику. Внутренняя политика связана с решением проблем внутри страны, а внешняя — на международной арене. В зависимости от того, на какую сферу общественной жизни оказывается воздействие, выделяются следующие направления внутренней политики: эко комическая, социальная, государственно-правовая, культурная. Иногда культурная политика рассматривается в качестве составляющей социальной политики. Каждое из направлений внутренней политики делится, в свою очередь, по отраслевому признаку. Так, экономическая политика включает политику промышленную, аграрную, налоговую, денежно-кредитную и др.
Социальная политика представлена политикой в области здравоохранения, демографической, национальной, молодежной политикой и пр. Составляющими государственной политики являются законодательная, административная, судебная, кадровая, правовая политика. Культурная политика — это политика в области образования, кино, театра и пр. По полноте охвата и влиянию на общество выделяют такие разновидности политики, как научно-техническая, экологическая, информационная. Они пронизывают все сферы общественной жизни и поэтому не принадлежат ни к одной из них. Направления политики имеют свою структуру и объекты воздействия. Например, аграрная политика включает следующие элементы: сельскохозяйственную политику, агропромышленную политику, внешнюю аграрную политику. Объектами аграрной политики являются агропромышленные объединения, фермерские хозяйства и др.
Внешняя политика также имеет направления: оборонная, иностранная (между физическими и юридическими лицами различных государств), внешнеэкономическая и пр.
Структурная детализация государственной политики позволяет более целенаправленно реализовывать программы и проекты в конкретной сфере.
По критерию долговременности выделяют стратегичес кую и тактическую (текущую) политику. Стратегическая политика по временному интервалу бывает долгосрочной (10—15 лет), среднесрочной (3—5 лет) и краткосрочной (1,5—2 года). Тактическая политика — это деятельность, направленная на реализацию намеченных стратегических целей.
В современном мире большое влияние на внутреннюю политику оказывает внешний фактор — международная политика.
Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный политический цикл: определение общественных проблем и целей политики; разработка (формирование) политики; осуще-
ствление государственной политики; оценка результатов государственной политики.
На первом этапе выявляются общественно значимые проблемы и их причины. Например, ухудшение демографической ситуации в России связано с двумя факторами: с низкой рождаемостью и высокой смертностью, которые, в свою очередь, зависят от других факторов (вспомните известные вам факты). Для разработки политики в этой области необходимо понять основные причины такого положения: неэффективность отечественного здравоохранения, бедность, неудовлетворительная экология, рост алкоголизма, наркомании и т. д.
Второй этап. На основе проведенного анализа определяются цели (задачи). Так, в приведенном примере демографической ситуации задачи политики направлены на устранение этих причин. Выстраивается иерархия целей в каждой из областей общественной жизни. Государственные институты выполняют определенную роль в этом процессе. Например, общую стратегию внешней и внутренней политики определяет Президент РФ. Он же ставит общие цели перед федеральными органами исполнительной власти, что находит отражение в его ежегодном Послании Федеральному собранию РФ о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Правительство РФ определяет общие конкретные цели, а также стратегию государственной политики в отдельных областях. Основным документом Правительства является среднесрочная программа социально-экономического развития Российской Федерации. Парламент также принимает участие в формировании политики путем обсуждения актуальных проблем, в ходе принятия бюджета, законодательных актов, относящихся к отдельным сферам государственной политики. Сложность общественных проблем приводит к тому, что при разработке политики органы государственной власти (политические руководители) прибегают к помощи не только чиновников-профессионалов (экспертов, аналитиков, спичрайтеров и др.), но и специальных исследовательских организаций—«мозговых центров», нацеленных на разработку новых идей, подходов или программ.
Третий этап. С принятием правительственных программ завершается этап разработки политики и начинается этап ее реализации. Здесь на первый план выступают исполнительные органы власти, прежде всего министерства, службы и агентства. Координирует их работу Правительство РФ и Президент РФ. Федеральные министерства принимают подзаконные акты (директивы, приказы, распоряжения и др.). Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за их исполнением. Они занимаются также выдачей разреше-
ний (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности юридическим лицам и гражданам, регистрируют акты, документы. Федеральные агентства осуществляют полномочия собственников в отношении государственного имущества, оказывают услуги другим федеральным органам (например, в разработке стандартов), юридическим лицам, гражданам. Оказание качественных услуг населению — одна из актуальных проблем государственного управления во всех странах, в том числе и в России. Главное в оказании услуг — непрерывное обслуживание и скорость реакции на запросы населения. Недопустимы сбои в работе транспорта, криминальной полиции, ЖКХ и пр. В настоящее время многие государства ориентируются в своей работе на список базовых услуг, принятый в странах Евросоюза. В нем предусмотрены, например, для граждан выплаты из фонда социального страхования (студенческих стипендий, семейных льгот и пр.), действия в ответ на заявления о помощи (в частности, о краже, угоне машины), выдача документов (паспортов, водительских прав), запись актов гражданского состояния. В числе общественных услуг для бизнеса — регистрация новых компаний и т. д.
В целом этап реализации политики представляет собой систему мероприятий, ориентированных на конечный результат, что находит отражение в рабочих планах министерств. В них заранее продумывается программа действий по осуществлению поставленных задач: цели деятельности, главные исполнители, стандарты выполнения (технические задания), распределение ресурсов, стандарты и критерии результатов выполнения. При выполнении планов используются различные методы, прежде всего правовые. Широко применяются также методы социально-психологические (убеждение, договоренности) и административные (контроль, ограничения, квоты). Большую значимость приобрели экономические (налоги, тарифы, дотации) и организационные методы. Например, для выявления поставщиков товаров или исполнителей работ и услуг проводятся открытые конкурсы, способствующие совершенствованию государственных заказов.
На четвертом этапе анализируются результаты и последствия государственной политики. Дается заключительная оценка проводимой политике (программе), работе государственных органов. Так, деятельность министерств Великобритании оценивается на основе единой методики по следующим направлениям: эффективность, результативность и экономность. В США рекомендуется оценивать работу городской администрации по таким показателям, как выполнение плановых целей, неплановые эффекты, объем услуг, время выполнения работы, степень удовлетворения населения.
Следует отметить, что большое влияние на государственную политику оказывают различные группы интересов, в том числе лоббистские группы, деятельность которых будет раскрыта в последующих параграфах.
ПОНЯТИЕ БЮРОКРАТИИ
Государственное управление, как мы выяснили, осуществляется политическими руководителями и чиновниками. С деятельностью чиновничества связано понятие «бюрократия» (от франц. bureau — бюро и греч. kratos — власть).
В обыденном сознании многих россиян бюрократия обычно ассоциируется с такими негативными явлениями, как коррупция, взяточничество, формализм, бездушное отношение к людям и пр. И это не случайно. В многовековой истории России бюрократия часто выступала замкнутой, оторванной от народа кастой людей, той крайне консервативной силой, которая препятствовала назревшим общественным преобразованиям. (Приведите примеры из истории.)
Деятельность бюрократов не раз ярко и образно критиковали в своих художественных произведениях великие русские писатели, в частности Н. В. Гоголь. Вспомните Акакия Акакиевича, который однажды решился идти к «значительному» лицу — чиновнику, обыкновенный разговор которого состоял из трех фраз: «Как вы смеете?», «Знаете ли вы, с кем разговариваете?», «Понимаете ли, кто стоит перед вами?».
Взгляды отечественных бюрократов советского периода точно и лаконично отразил Э. Рязанов в своем фильме «Забытая мелодия для флейты», где хор чиновников поет: «Мы не пашем, не сеем, не строим, мы гордимся общественным строем».
По мнению видных политиков и политологов, и сегодня многие чиновники не умеют, да и не хотят строить свою работу так, чтобы через много лет, покинув свой пост, они оставили бы после себя завершенные реформы и добрую память. В среде бюрократии, как и прежде, процветает коррупция, достигшая за последнее десятилетие небывалых размеров. Коррупция (от лат. corruption — подкуп) не просто безнравственное поведение. Коррупция — это преступная деятельность в различных сферах общественной жизни, совершаемая чиновниками разных рангов в целях личного обогащения.Используя свое служебное положение и связи, они заключают незаконные соглашения с предприятиями, приобретая пакеты акций; «проталкивают» за определенную мзду то или иное выгодное узкому кругу лиц решение; берут взятки с предпринимателей и рядовых граждан, грубо нарушая их права. При формировании кадрового состава в
бюрократическом аппарате нередко господствует протекционизм, т. е. подбор по признакам родства, землячества, личной преданности. Все эти формы коррупции наносят существенный ущерб обществу, порождают недоверие к государственной власти. Не случайно в отечественной литературе долгое время господствовала, да и сейчас встречается точка зрения, согласно которой бюрократия — это негативное явление, зло.
Однако есть и другая точка зрения, сторонники которой рассматривают бюрократию как естественное и положительное явление. Наиболее последовательно эту точку зрения отстаивал немецкий социолог Макс Вебер (1864—1920). Им была разработана классическая теория (модель) бюрократии, суть которой в том, что политики правят, а чиновники управляют; первые принимают решения, а вторые исполняют их. Эффективность этой модели, по мнению М. Вебера, обусловлена характерными признаками бюрократии. К ним относятся, прежде всего, наличие законодательно установленных правил управленческой деятельности («рационального права»), устойчивой иерархической структуры с жесткой дисциплиной и контролем вышестоящими инстанциями нижестоящих, использование специалистов-профессионалов. Иными словами, чиновники не избираются, а назначаются на ту или иную должность с учетом их квалификации. В соответствии с должностью они получают заработную плату. Для чиновника его работа представляет собой профессию или, по крайней мере, основное занятие.
При сопоставлении приведенных точек зрения возникает вопрос: так что же такое бюрократия — зло, с которым надо бороться, или, напротив, добро?
Отметим, что бюрократия — это организация профессиональных государственных чиновников, предназначенная для квалифицированного исполнения общественной политики.
Бороться с бюрократией, а тем более стремиться к победе над ней — задача не только бессмысленная, но и вредная. Бюрократия — закономерное явление, возникающее в любом обществе, ибо любое общество нуждается в более или менее специализированном управлении.
Другое дело бюрократия — несовершенный аппарат управления, имеющий тенденцию к бюрократизму — отрыву чиновничества от народа и превращению в замкнутую касту, главным правилом которой становится собственное сохранение и воспроизводство. Данная тенденция обусловлена рядом факторов. Во-первых, чиновники работают на постоянной, профессиональной основе. Они, в отличие от должностных лиц высшего ранга (президентов, депутатов, министров и пр.), не зависят от выборов и правительствен-
ных кризисов, поэтому составляют стабильный костяк государственного аппарата. Постоянство корпуса бюрократии (при отсутствии эффективных механизмов отчетности и персональной ответственности за результаты своей деятельности, четких критериев отбора людей и повышения их квалификации) уже само по себе может вести к порокам — снобизму, формализму, инертности. Современный американский политолог Т. Парсонс назвал эти пороки дисфункциями бюрократии — перенос чиновниками акцента с целей организации на ее средства, в результате чего средства управления — иерархия, дисциплина, инструкции и т. п. — превращаются в самоцель. Иными словами, чиновники выдают формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, бумаготворчество.
Во-вторых, чиновник, занимающий тот или иной пост в государственном аппарате, является экспертом определенного профиля. Он накапливает большой объем информации и опыт работы. Большинство политиков знают главным образом то, что им сообщают чиновники. А информация, как известно, может фильтроваться, задерживаться, подвергаться отбору в соответствии с политическими предпочтениями чиновников. Поэтому они становятся скрытыми, негласными политиками.
В этой связи многие ученые отмечают, что в современном обществе классическая модель М. Вебера не работает, поскольку бюрократия все более политизируется.
В-третьих, бюрократия как развивающийся элемент государственного управления в поисках оптимальных управленческих решений вступает в тесный контакт с различными социальными группами (предпринимателей, финансистов и пр.), приобретая тем самым клиентов. Клиентизм является благом, если помогает согласованию общественных интересов и достижению консенсуса. Если же бюрократия попадает под влияние отдельных групп (например, финансовых) и контролируется ими, то возникают антидемократические, олигархические явления. Деятельность бюрократических структур засекречивается, переплетается с коррупцией, взяточничеством, мафиозно-преступными элементами. Иными словами, бюрократия из блага превращается во зло, используя свое место в общественном разделении труда в ущерб интересам народа.
Следовательно, бюрократия и бюрократизм — явления не тождественные, как не тождественны и сами эти понятия. В последние годы все чаще термин «бюрократия» заменяется его синонимом — термином «государственная служба».
СОВРЕМЕННАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ЕЕ ЗАДАЧИ
На рубеже XX—XXI вв. во многих странах мира было проведено реформирование государственной службы, направленное на противодействие бюрократизму, повышение ее качества и эффективности.
В России с принятием нового Закона «О государственной гражданской службе» (июль 2004 г.), других законодательных актов созданы правовые основы госслужбы. В законодательстве фиксируется: государственная служба— это профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий Российской Федерации и органов государственной власти.
Обратите внимание на то, что деятельность госслужбы связана не с прямым (непосредственным) осуществлением полномочий государственных органов или высших должностных лиц, а с обеспечением этих полномочий. Например, в Администрации Президента РФ насчитывается около двух десятков управлений, в которых профессионалы подготавливают проекты президентских указов и распоряжений, материалы для ежегодных посланий и пр.
Госслужба включает гражданскую, военную и правоохранительную службы. Государственные служащие осуществляют свою профессиональную деятельность на определенных должностях, включенных в соответствующие реестры — списки, содержащие перечень должностей госслужбы. Все должности разделяются на категории. Внутри категорий предусматривается существование должностей различных групп и классных чинов. Высшим классным чином в России является действительный государственный советник первого класса. Самый низший чин — секретарь гражданской службы третьего класса. С введением категорий, групп и чинов решается задача создания единой государственной службы РФ, создается возможность беспрепятственного и безболезненного перехода с одного вида госслужбы на другой. Например, человек, который ушел с военной службы на гражданскую, будет иметь тот же ранг (категорию) и соответствующий оклад, пенсию и пр.
Для повышения престижа госслужбы, стимулирования притока в нее молодых образованных людей совершенствуется система оплаты труда и социальных гарантий, ориентированная на конечный результат. Однако желающие сделать госслужбу своей профессией должны пройти конкурсный отбор и испытательный срок от 3 месяцев до 1 года. Значительно повышаются и требования к работе госслужащего. Он должен соблюдать, прежде всего, законодательно закрепленные принципы госслужбы. Среди них особую зна-
чимость имеет конституционный принцип признания и соблюдения прав человека, определяющий смысл и содержание деятельности каждого чиновника. Другой принцип — профессионализма и компетентности, который обязывает госслужащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, активно осуществлять свои функции, предусмотренные должностным регламентом (нормативный акт, в котором содержатся требования к профессиональной подготовке госслужащего). Должностной регламент включает также перечень вопросов, по которым чиновники вправе самостоятельно принимать решения, и перечень услуг, оказываемых гражданам и организациям. Каждые три года госслужащий должен пройти аттестацию на соответствие занимаемой должности. Проводится и персональный квалификационный экзамен, по результатам которого устанавливаются классные чины. Все эти меры направлены на стимулирование открытости и «отзывчивости» госслужбы, повышение ответственности и эффективности работы госслужащих.
Законодательство закрепляет также нравственные нормы поведения чиновника. Он обязан сохранять нейтралитет по отношению к партиям, быть корректным в обращении с гражданами, проявлять уважение к обычаям и традициям народов РФ, не допускать конфликтных ситуаций и пр. За нарушение этих, теперь уже юридических, норм предусматривается наказание в виде дисциплинарного взыскания.
Создаются и законодательно закрепляются механизмы, предохраняющие от коррупции и злоупотреблений. Законы запрещают чиновнику заниматься бизнесом, устанавливается порядок предоставления госслужащими сведений о доходах.
Реформирование госслужбы в России, как и во многих других странах, осуществляется с учетом новых общественных реалий, национальных традиций и специфических особенностей государственных структур, что, по мнению реформаторов, должно положительно сказаться на деятельности всего государственного аппарата.
.1ЙЁ Основные понятия:бюрократия, бюрократизм, государственная служба. IТермины:должностной регламент.
Проверьте себя
1) Почему государство является основным институтом политической системы? 2) В чем суть и значимость политики как государственного управления? 3) Чем отличаются понятия «бюрократия» и «бюрократизм»? 4) Что представляет собой современная государственная служба? Каковы ее задачи?
Подумайте, обсудите, сделайте
1. Изобразите в виде схемы основные направления внут
ренней и внешней политики. Поясните каждое из них на
конкретных примерах.
2. В начале XIX в. царь Александр I, выслушав совет
видных государственных деятелей провести в жизнь проект
коренных общественных преобразований, воскликнул: «Не
кем взять», т. е. нет слоя людей, на которых он мог бы опе
реться. Какое положение параграфа иллюстрирует приве
денный факт? Ответ поясните.
3. Оформите таблицу «Классификация политики».
4. Прочитайте в «Российской газете» очередное Послание
Президента РФ Федеральному Собранию и выявите полити
ческие задачи, изложенные в этом документе. На основе ма
териалов средств массовой информации покажите, как они
реализуются на практике. Сделайте сообщение по результа
там проведенного исследования.
Поработайте с источником
Познакомьтесь с размышлениями немецкого социолога Макса Ве-бера (1864—1920) о двух категориях политических работников государственного аппарата.
Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик — как вождь, так и его свита, — бороться. Ибо принятие какой-либо стороны, борьба, страсть — ira et stadium — суть стихия политика, прежде всего политического вождя. Деятельность вождя всегда подчиняется совершенно иному принципу ответственности, прямо противоположной ответственности чиновника. В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на кажущемся ему ошибочном приказе, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности развалился бы весь аппарат.
Вебер М. Избр. произв. — М.: Прогресс, 1990 — С. 666.
ЦТ Вопросы и задания к источнику. 1)Чем отличается деятельность чиновников от деятельности политических руководителей? 2) В чем суть и смысл ответственности чиновников? 3) Актуальны ли приведенные взгляды М. Вебера сегодня? Используйте в ответе материал параграфа.
§ 18. Правовое государство и гражданское общество
Вспомните:
какова роль государства в обществе? Что такое право? В чем суть идеи естественного происхождения прав человека? Как с позиций правоведения трактуется гражданское общество?
Государство, как вы знаете, способно оказывать на общество не только позитивное, но и негативное воздействие: бюрократизм, коррупция, произвол, деспотия.
Исторически проявилось стремление государства к неограниченному расширению властного пространства, навязыванию большинству своей воли. Известно, что многие мыслители прошлого задумывались о том, как поставить государство на службу обществу, оградить его от различных злоупотреблений. На эти вопросы давались разные ответы. Одни полагали, что в принципе ничего нельзя противопоставить страсти властолюбия, ибо она ненасытна и бесконечна. Другие исходили из того, что государственная власть должна быть сильной, ее вообще не нужно ограничивать. Третьи, напротив, стремились к максимальному ограничению государственной власти, а затем и к ее полному устранению. Представители четвертой группы заявляли, что лекарством от болезней власти является право. Эта точка зрения наиболее последовательно была выражена в теории правового государства немецкого философа И. Канта (1724— 1804).Она оказала большое влияние на становление в общественно-политической практике реальных механизмов правового государства и гражданского общества. Рассмотрим эти явления более подробно.
Дата добавления: 2016-01-20; просмотров: 1636;