Тема 4.6. Государственная политика Российской Федерации в сфере развития международного и внутреннего туризма.

Опыт различных стран показывает, что успех развития туризма напрямую зависит от того, как на государственном уровне воспринимается эта отрасль, насколько она пользуется государственной поддержкой. Любое цивилизованное государство для того, что бы получать от туриндустрии доходы в бюджет, должно вкладывать средства в исследование своих территорий для оценки туристического потенциала, подготовки программ развития турбизнеса, проектов необходимой инфраструктуры курортных регионов и туристических центров, в информационное обеспечение, рекламу.

Частнопредпринимательский сектор никогда не сможет покрыть потребности в крупных инвестициях для развития курортных, гостиничных и иных туристских предприятий, как и основных элементов туристской инфраструктуры. Он не способен выполнять отдельные функции Национальной Туристской Администрации. Во всех сильных туристских державах есть организации, подчинённые, как правило, министерствам, занимающиеся разработкой национальных программ развития туризма. Они называются они по-разному: в Великобритании – BTA (British Tourist Authority), в Ирландии – Irish Board, в Испании – Turespana, в Италии – ENIT, в Норвегии – NORTRA и т.д. Именно они содержат представительства по туризму в других странах, они разрабатывают привлекающие туристов программы и обеспечивают поток туристской информации.

Специфика туризма связана с интернациональным характером и широким спектром отношений, в которые приходится вступать лицам, так или иначе участвующим в организации отдыха и путешествий. Разнообразие этих отношений порождает определённую сложность правового регулирования.

В любом государстве взаимоотношения сторон «турист – турфирма», «турист – государство», «тур­фирма – государство», регулируются соответствующим законо­дательством.

Отметим, что сегодня сложилось несколько подходов к организации модели государственного регулирования туризма. Так, в некоторых странах с развитой рыночной экономикой государственное регулирование упразднено и субъекты рынка осуществляют оперативное регулирование (например, в США в 1997 году была упразднена государственная администрация, занимающаяся вопросами развития туристической отрасли). В странах, где присутствует государственное регулирование рынка туристских услуг, реализуются две модели: либо созданы специальные органы государственной власти, либо же регулирование осуществляется многопрофильными органами.

Тенденции последних лет показывают, что в Российской Федерации избрана вторая модель.

Особо важным периодом в становлении национального туризма, по мнению большинства специалистов, является середина прошлого десятилетия, когда рядом Указов Президента и Постановлений Правительства туризм в нашей стране в первый раз был официально введен в сферу государственных интересов. В основополагающем Указе Президента говорилось: «1. Признать одной из приоритетных задач государства всемерную поддержку развития туризма в Российской Федерации».

Через некоторое время эта мысль нашла одобрение в Федеральной целевой программе «Развитие туризма в Российской Федерации». Программу предполагалось свершить в два этапа.

Первый этап (1995–1997 гг.) включал разработку системы программных мероприятий, направленных на формирование нормативно-правовой базы развития туризма, механизмов государственного регулирования, рекламно-информационного, кадрового и научного обеспечения, а также предполагал развитие материальной базы в рамках реконструкции и завершения строительства туристских объектов, расположенных в районах с наибольшим туристским потенциалом. Реализация первого этапа Программы должна была привести к стабилизации и началу постепенного роста внутреннего и въездного туризма.

Второй этап (1998–2005 гг.) предполагал окончание работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, модернизации существующей материальной базы и строительство новых объектов средств размещения и туристской инфраструктуры, развёртывание широкомасштабной рекламной кампании по продвижению отечественного туристского продукта на мировом рынке. По мнению составителей Программы, реализация второго этапа должна была значительно повысить рост туристских потоков в нашу страну.

Однако, как показывает практика сегодняшнего дня, этого не произошло. Основные положения Программы остались не выполненными. Причины известны: отсутствие надлежащего финансирования в её бюджетной части и несостоятельность соответствующих субстанций в создании необходимого механизма внебюджетной подпитки. Таким образом, Программа стала всего лишь безуспешной попыткой возвратить национальный туризм в чрево государственного планирования в качестве мощной отрасли народнохозяйственного комплекса.

Важнейшим событием в области туризма стало принятие в 1996 г. Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Данный закон имел огромное значение, так как был призван ликвидировать «белые пятна» в правовом туристском пространстве. Закон впервые определил принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ. Он регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ. В норме закона было заявлено, что туризм является отраслью экономики, которой придается одно из первенствующих значений; сформулированы цели и принципы государственного регулирования туристской деятельностью. Казалось бы, государственные, таможенные, финансовые, административные, транспортные и прочие органы, учреждения и организации, прямо или косвенно занятые в туристской сфере, наконец-то, получили долгожданный государственный закон, обещающий стать подлинным путеводителем национального туризма в стране. Тем не менее, практика уже через год показала, что закон не может эффективно работать по причине своей несовершенности. К примеру, по мнению действительного члена Академии туризма М. Маринина, «…в российском законе нет ни целей, ни задач развития туризма, зато много декларативных и формальных статей. По сути, это не что иное, как популистские лозунги о мнимой государственной поддержке абстрактной туристской деятельности как «одной из основных отраслей экономики РФ». Между прочим, этого не отрицали и сами государственные чиновники, имевшие отношение к принятию закона. Так, к примеру, А. Соколов, возглавлявший Комитет Госдумы по туризму и спорту говорил: «Да, это пока декларация, но за эту декларацию стоило сражаться. Теперь перед нами следующий этап – довести до сознания всех, от кого зависит функционирование отрасли (в том числе, к сожалению, и до высоких государственных лиц, что туризм – это серьезная и престижная сфера, которая может давать крупные и быстрые доходы в бюджет)».

Специалисты туристского бизнеса отмечают и другие недостатки настоящего закона, существенно тормозящие развитие этой отрасли.

Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собою турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов.

В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом – как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем.
Существенным недостатком Закона является и то, что он нехорошо защищает отечественный туристский рынок от иностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более дешёвым ценам. Такое положение может значительно усугубиться в условиях вступления России во Всемирную Торговую Организацию. Тогда нормативные акты этой организации будут распространяться и на Россию.

Из следует, что закон нуждается в серьёзной доработке и существенных дополнениях. Многие даже считают, что Закон «Об основах туристской деятельности…» не может быть основополагающим; следует разработать и принять новый Закон «О развитии туризма в Российской Федерации», в котором будут чётко сформулированы цели, задачи и пути развития туризма как сложного межотраслевого социально-экономического комплекса, в котором участвуют все отрасли экономики страны и миллионы граждан.

Всё же, невзирая на ряд существенных недостатков, настоящий Закон имеет огромное значение для развития туризма в цивилизованном ключе: правовой фундамент российского туризма был упрочен этим документом.

В период 1995–2000 гг. государственное регулирование туризмом было сопряжено с другими важными событиями, которые в той или иной мере совершенствовали разные аспекты национального и выездного туризма.

Наряду с продолжением позитивного построения государственных основ РФ в области туризма, не всегда однозначными были действия, проводимые в сфере развития управленческой структуры отрасли. За десять лет (1991 по 2001 гг.) управленческая структура в этой отрасли менялась практически ежегодно:

- апрель 1991 г. – упразднение Государственного Комитета СССР по иностранному туризму и создание Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР;

- март 1992 г. – упразднение Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР и создание Министерства культуры и туризма Российской Федерации;

- сентябрь 1992 г. – упразднение министерства культуры и туризма Российской Федерации и создание Комитета Российской Федерации по туризму;

- январь 1994 г. – упразднение Комитета Российской Федерации по туризму и создание Комитета Российской Федерации по физической культуре и туризму, затем – создание Государственного Комитета по физической культуре и туризму;

- май 1999 г. – преобразование Государственного Комитета по физической культуре и туризму в Российское Агентство по физической культуре спорту и туризму. Затем – в Министерство РФ по физической культуре, спорту и туризму;

- май 2000 г. – упразднение Министерства РФ по физической культуре, спорту и туризму и создание Государственного Комитета Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму (ГКФСТ).

При этом части функций упразднённого органа сначала была передана Министерству экономического развития и торговли, а 1 августа 2000 г. при нем был создан Департамент туризма, действующий до сего времени.

Подобная хроника новоиспёченных органов исполнительной власти в туристской отрасли, во-первых, отрицательно сказалась на их авторитете, во-вторых внесла существенную неразбериху в работу региональных органов туристского управления.

Начало XXI века было отмечено новыми шагами в сфере государственного регулирования туризмом.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП). На фоне значительных экономических и правовых процессов, происходящих в жизни туристских фирм страны, менеджеры и руководители компаний не придали особого значения принятию данного документа. И напрасно.

Если говорить о конкретных нормах закона, которые могут быть применены к турфирмам, то это, во-первых, нормы, устанавливающие ответственность за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, воплощение в жизнь рекламы за оказание услуг населению с нарушением санитарных норм и без сертификата соответствия, за нарушение прав потребителя на получение необходимой информации о реализуемом турпродукте и т.д.

В данном Кодексе впервые установлены нормы ответственности за нарушение турфирмами правил ведения бухгалтерского учёта и представления бухгалтерской документации, за имеющие место в отдельных турфирмах расчёты с туристами в иностранной валюте.

Довольно важным пунктом Кодекса является ответственность перед законом тех турфирм, которые занимаются рекрутским набором рабочей силы за границу без лицензии, или с нарушением условий, предусмотренных лицензией.

Принятие данного Кодекса способствует более детальной регламентации и упорядочению деятельности турфирм в условиях современного рынка.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 408 было учреждено Министерство спорта, туризма и молодёжной политики Российской Федерации (Минспорттуризм), призванное осуществлять функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере физической культуры, спорта, туризма и молодежной политики, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере физической культуры и спорта.

Мутко Виталий Леонтьевич – был министром спорта, туризма и молодежной политики (Минспорттуризма) Российской Федерации с мая 2008 года по май 2012 года. С мая 2012 года с Мутко была снята обязанность курировать туризм, а его ведомство преобразовано в Министерство спорта.

Функции координации деятельности по реализации приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в РФ были переданы министерству культуры РФ.

Функции по выработке и реализации государственной молодежной политики, а также по созданию условий для обеспечения здорового образа жизни, нравственного и патриотического воспитания молодежи, реализации ее профессиональных возможностей переданы министерству образования и науки РФ, возглавляемому бывшим ректором МИСиСа Дмитрием Ливановым.

Федеральное агентство по делам молодежи (Росмолодежь) находится в ведении министерства образования и науки РФ, а Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) – в ведении министерства культуры РФ.

Министром культуры РФ является Владимир Мединский.