Институциональные основы экономики общественного сектора

С ростом объема и разнообразия, общественных благ, повышением требований к качеству жизни и усилением тенденции к местному самоуправлению и корпоративности, а также к общественной самостоятельности и инициативе личности, институциональная организация общественной экономики стала более сложной, границы между общественным и рыночным секторами экономики стали более гибкими и подвижными, появились различные организационные формы их взаимодействия. Так, некоторые виды общественных благ обладают свойствами, чертами частных благ и могут быть платными, а также быть предоставлены частным образом. Природе таких общественных благ соответствует особая структура институционального механизма, дающая возможность отделить функцию потребления от функции оплаты и организовать коллективное потребление независимо от организации производства общественных услуг.

Например, если раньше государственные и муниципальные органы власти представляли вертикальную интеграционную структуру, которая включала в себя одновременно производство и коллективное потребление платных смешанных общественных благ, то в последние годы часто можно наблюдать такую ситуацию, когда государственные (муниципальные) службы выступают как коллективный потребитель, выражая запросы граждан подведомственной территории на соответствующие общественные блага. Они могут также заключать контракты как с государственными организациями, так и с частными предприятиями на производство общественных благ. В этих условиях имеется возможность одно из звеньев государственной структуры сделать фондодержателем и поставить в финансовую зависимость от него другие звенья, например, поликлинике или семейному врачу предоставить в соответствии с нормативом определенный объем общественных финансовых ресурсов, чтобы пациенты могли выбрать стационарные медицинские учреждения. Выбор общественных услуг может быть организован с помощью предоставления каждой семье и каждому гражданину социального ваучера — образовательного, жилищного, полиса на социальное страхование, талона на получение продовольствия и т.д. В данном случае речь идет о бюджетно-финансовых взаимоотношениях между внутренними структурами общественного сектора, которые приобретают характер внутренней конкуренции и являются частью квазирыночного механизма.

Однако немало смешанных общественных услуг предоставляются государственным (муниципальным) органам управления как структурам коллективного потребления частным образом, т.е. путем заключения городскими властями контрактов с частными фирмами. Поэтому широко распространенной формой участия частного капитала и частного предпринимательства в общественном секторе является система контрактно-договорных отношений, в том числе концессия и франчайзинг.

В условиях концессии частной фирме передается ответственность не только за управление бизнесом, но и за финансирование. Типичной моделью концессии является подход, основанный на принципе «строительство-эксплуатация построенного объекта и передача прав собственности».

Муниципальные власти передают частной фирме право на строительство, эксплуатацию и управление объектов инфраструктуры на строго установленный в соответствии с договором срок, по истечении которого основные фонды передаются в общественный сектор. Срок концессии определяется с учетом окупаемости и нормы прибыли на вложенный капитал.

Существующий институциональный механизм допускает, с одной стороны, предоставление общественных благ частными фирмами и конкуренцию с государственными поставщиками общественных благ. С другой стороны, государственные органы власти имеют дело только с частной формой предоставления общественных благ. Это предполагает конкуренцию на входе экономического пространства, где будет осуществляться хозяйственная деятельность частного поставщика общественных благ. Для создания такой конкуренции контрактная система, в том числе концессия и франчайзинг, организуется на тендерной основе путем открытой аукционной продажи лицензий и других контрактных прав.

Успех контракта или франчайзинга в общественном секторе зависит во многом оттого, насколько добросовестно и справедливо организованы условия аукциона для продажи контрактных прав и лицензий, насколько ясно проведена спецификация контракта, т.е. насколько четко определены цели и сроки действия договора. Важно, чтобы условия контракта легко поддавались проверке, ясно были видны стимулы и в то же время была возможность эффективно обеспечить рынок продажи лицензионных прав частным фирмам. В последнее время возрастает значение финансирования производства социально значимых благ не за счет налоговых поступлений и государственных бюджетных расходов, а непосредственно за счет собственных средств населения. Переход от полного бюджетного финансирования к финансированию на основе частичной оплаты стоимости услуг потребителями вносит существенные изменения в институциональный механизм общественного сектора. Придание бюджетным учреждениям статуса некоммерческой организации в определенном смысле позволяет разрешить возникающее в настоящее время противоречие между бюджетным финансированием и платностью предоставляемых услуг.

Соотношение коммерческих и некоммерческих начал в общественном секторе определяется структурой и соотношением различного вида общественных благ. На крайних полюсах целого ряда общественных благ находятся чистые общественные блага и общественные блага, имеющие много общего с чистым частным благом. В промежутке между ними имеются различного рода смешанные общественные блага, ближе или дальше стоящие от соответствующего полюса. Так, социально-культурные услуги являются смешанным общественным благом, но по масштабности внешнего эффекта их воздействия на общество и их социальной значимости они ближе всего к чистому общественному благу.

В зависимости от места на шкале ряда общественных благ доля коммерческого и некоммерческого начал в их финансировании может быть равной и при этом неодинаковой будет институциональная модель управления производством и потреблением таких благ. Институциональный механизм в общественном секторе определяется не только шкалой ряда общественных благ, соотношением коммерческих и некоммерческих начал, но и особенностью организации налогообложения и финансирования соответствующих общественных благ.

Отнесение институциональных структур к государственному (общественному) либо частному сектору осуществляется в зависимости от характера собственности и порядка финансирования. Доходы, т.е. ресурсы, находящиеся в распоряжении государственных учреждений и организаций, занятых предоставлением благ населению, образуются в основном за счет обязательных платежей экономических субъектов, т.е. строятся на основе глобального налогообложения. В случае смешанного финансирования институциональная структура, предоставляющая соответствующее благо, может быть отнесена к частному либо к государственному сектору экономики по преобладанию порядка финансирования.

При рассмотрении расходов, осуществляемых через бюджетно-налоговую систему и направленных на финансирование деятельности органов государственной власти по предоставлению населению услуг, которые принято классифицировать как чистые общественные и/или социально значимые блага, необходимо учитывать, что их потребление имеет обязательный для всех характер. Вместе с тем система социальной помощи, которая предполагает предоставление населению общественных и социально значимых благ, действует исходя из принципа заботы общества о своих социально уязвимых членах и предусматривает различные унифицированные подходы к определению малообеспеченных групп населения и бесплатное предоставление им социальной помощи. При рассмотрении бюджетных расходов также важно учитывать феномен «фискальной иллюзии» граждан. Эта иллюзия выражается в наличии временного лага между налоговыми поступлениями (а также косвенных налогов и государственного долга) и бюджетными расходами, что приводит к иллюзии их бесплатного предоставления.

Так, организация финансирования общественных расходов, имеющих дело с чистыми общественными благами, строится на основе глобального налогообложения. Оно не противоречит современной теории правового государства демократического общества, в основе которой лежит концепция общественного договора, и все больше приобретает черты добровольно-обязательной системы экономических взаимоотношений между личностью и государством как платы государству за реализацию общегосударственных программ. Наряду с глобальным налогообложением в последнее время широкое распространение получает целевое, специализированное налогообложение. Оно применяется для аккумуляции денежных поступлений в специальные фонды, на отдельные счета казначейства и имеет строго целевую направленность.

Особое место среди целевых налогов занимают социальные платежи, т.е. налоги на заработную плату. За счет социальных взносов производится аккумуляция средств на счетах специальных фондов; пенсионного обеспечения, фондов социального страхования и медицинского страхования, фондов страхования по безработице. Как и обычные налоги, социальные взносы производятся регулярно и имеют принудительный характер. Обязательный и регулярный порядок уплаты социальных платежей, как и обычных налогов, закрепляется в законодательной форме. В законодательном порядке государственные органы власти организацию управления и финансовую ответственность должны доверять специальным фондам. Последние становятся трастовскими структурами, осуществляющими владение, распоряжение и использование средств в строгом соответствии с их уставными целями и задачами. Во многих странах на трасты возложена обязанность не только простой аккумуляции финансовых ресурсов, но и их умножения путем размещения определенного процента средств специальных фондов на депозитные счета банков и приобретения акций и других ценных бумаг.

Государственные трастовские специальные структуры имеют свои бюджеты, которые рассматриваются как дополнение к государственному бюджету, как специальный счет казначейства. Законодательные и исполнительные власти не имеют права пополнять государственный бюджет за счет свободных средств пенсионного фонда и других трастовских фондов.

Отношения между госбюджетом и трастовскими фондами строятся на финансово-контрактных отношениях, предусматривающих использование их свободных средств как кредитных ресурсов с обязательным возмещением с учетом рыночной учетной ставки.

Еще одной из разновидностей целевого налогообложения являются так называемые парафискальные платежи и взносы. Они занимают промежуточное положение между целевыми налогами и сборами (таксами). Субъекты финансовых отношений в связи с взиманием парафискальных платежей и сборов имеют добровольные отношения. Так, пользование мостами, тоннелями, парками, шлюзами является для граждан добровольным, они могут проезжать по мосту и не пользоваться паромом, шлюзом и, следовательно, не платить пошлину и сбор. Но если они воспользовались соответствующей услугой, то обязаны заплатить за нее определенную пошлину или сбор.

Точно так же гражданин обладает свободой выбора вступать или нет в различного рода объединения и организации. К ним относятся: религиозные, профсоюзные, кооперативные, спортивные организации, молодежные, женские объединения, союзы предпринимателей, партии и общественные движения.

На местном уровне большую роль играют самоуправляющиеся организации типа добровольной ассоциации домовладельцев (кондоминимум), жилищные и садоводческие кооперативы, клубы по интересам. Эти институциональные структуры функционируют на базе совместной коллективной собственности и формируют общественно-добровольный сектор. Парафискальные платежи в отличие от налогов, в том числе целевых, не обязательно устанавливаются высшим законодательным органом. Они обычно регулируются исполнительной властью и местными властями, а также правлением и представительными органами управления самоуправляющейся ассоциации. Как правило, парафискальные платежи не поступают в государственный и местный бюджет. Что же касается сборов и пошлин, то они могут быть обязательными и факультативными, устанавливаться в централизованном порядке и на местном уровне.

Сборы, пошлины относятся к квазиналогам, поскольку, с одной стороны, они в обязательном порядке взимаются с граждан, а с другой — их уплата носит добровольный характер и поэтому их взимание удовлетворяет обе стороны. Поскольку сборы и пошлины выполняют функцию цены, платы за оказание услуги, то взаимосвязь между экономическими субъектами приобретает характер чисто рыночных, коммерческих отношений.

Система целевых налогов, парафискальных платежей и взносов создает экономическую базу суверенности добровольных ассоциаций и общественных организаций. Общественно-добровольным сообществам принадлежит ведущая роль в формировании плюралистической демократии, ориентированной на широкое активное участие граждан в демократических процессах, на самореализацию и самоутверждение личности, на ее всестороннее развитие. Центральным звеном современной демократической системы, гарантирующим свободу личности и реализацию ее интересов, как уже отмечалось в предыдущей теме, должны стать различного рода ассоциации, заинтересованные группы сообщества.

В демократическом обществе институциональный механизм обеспечивает и совместную защиту индивидуальных интересов людей как от притязания государства, так и от деспотизма ассоциаций и общественных организаций. Система разнообразных институциональных структур функционирует на основе и формальных договоренностей, и неформальных взаимоотношений. Один из первых теоретиков роли добровольных ассоциаций в развитии демократии английский профессор Э. Берке писал, что «людей связывают друге другом не документы и не печати. Они заключают союзы, повинуясь сходству, симпатиям и общим убеждениям».

Различные формально и неформально создаваемые добровольные ассоциации и группы интересов создают среду для регулярного получения информации, для дискуссий по возникающим спорным проблемам и их демократического решения. В такой среде люди учатся сосуществовать и сотрудничать с другими членами ассоциации. Успех развития взаимоотношений зависит от взаимного уважения сотрудничающих людей.

Типичным примером формально организуемых ассоциаций может служить добровольное объединение домовладельцев — кондоминиум. Существует устав такого типа ассоциаций, в соответствии с которым осуществляется выбор правления объединения домовладельцев. Последнее представляет их интересы во взаимоотношениях с внешним окружением и имеет право взимать сборы за коллективное потребление услуг. В свою очередь каждый домовладелец обязан вносить соответствующие взносы за получаемую взаимную выгоду. Кондоминиумы могут обеспечить себя услугами полицейской охраны, спортивными и другими рекреационными сооружениями. Они становятся самоуправляемой структурой. «По мере того как мы овладеваем искусством строить конструктивные отношения друг с другом в открытом обществе, участвовать в огромном количестве разнообразных ассоциаций, — подчеркивает В. Остром, — мы обучаемся самоуправлению».