Законодательная база энергосбережения

Энергосбережение в Российской Федерации является одним из приоритетных направлений в энергетической стратегии страны, определяющим ее эффективность и энергетическую безопасность.

По данным Центра по эффективному использованию энергии (ЦЭНЭФ) Россия до настоящего времени остается одной из самых неэнергоэффективных стран в мире, занимая 12-е место в мире по энергорасточительности, даже несмотря на то, что в последние годы энергоемкость значительно уменьшалась [ ]. Энергоемкость экономики России в три раза выше энергоемкости мировой экономики, в семь раз больше, чем в Японии, в четыре раза больше, чем в США. В жилищно-коммунальной сфере российские нормы расхода тепла и воды примерно в четыре раза выше, чем в Финляндии и Норвегии.

Россия располагает значительными запасами всех видов органических топлив, большим ядерным и гидроэнергетическим потенциалом. Страна обладает огромным энергетическим потенциалом. ЦЭНЭФ оценивает технический потенциал энергоэффективности в 420 млн. т.у.т. (тонна условного топлива), а это 45% от сегодняшнего уровня потребления. Это равно 2% мирового потребления энергоресурсов и соответствует почти годовому приросту потребления.

Отсутствие правовых и экономических механизмов энергосбережения привело к тому, что даже при понимании необходимости никто не заинтересован в реализации программ по экономии топлива и энергии. Разрабатываемые документы предусматривают механизмы законодательного и экономического стимулирования только для поставщиков энергоресурсов, хотя более 70 % потенциала энергосбережения находится у потребителей. Законодательная база должна сочетать государственные и собственные интересы производителей и потребителей энергоресурсов в области энергосбережения.

Инвестиции в энергетику сегодня направлены исключительно на поиск новых источников энергии, хотя мировой опыт убеждает, что экономить энергию значительно выгоднее, чем ее производить. Экономическая эффективность энергосбережения настолько велика по сравнению с наращиванием добычи и производства энергоресурсов, что ее реализация позволит решить целый комплекс проблем обновления основных фондов предприятий, экологических, социальных и других вопросов.

Федеральный закон «Об энергосбережении», принятый в 1996 г., стал первым документом в российском праве в области эффективности и рационального использования топливно-энергетических ресурсов. Законом установлены основы государственного управления энергосбережением, включая стимулирование энергоэффективности, учет расхода энергии и топлива, осуществление энергонадзора, проведение энергоаудита и экспертиз проектов и другие мероприятия.

Благодаря принятому закону в России созданы 74 объекта и 7 управлений Госэнергонадзора для оценки эффективности использования ТЭР, образовано более 100 аудиторских фирм для обследования предприятий. В 36 субъектах РФ были приняты региональные законы энергосбережения, которые имеют прогрессивный характер.

В 2009 г. принят Федеральный закон №261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Настоящий Федеральный закон регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. Целью настоящего ФЗ является создание правовых, экономических и организационных основ стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В настоящем ФЗ используются следующие основные понятия:

- энергосбережение -реализация организационных, правовых, технических, технологических, экономических и других мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг);

- энергетический ресурс – носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и другой деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая , электромагнитная энергия или другой вид энергии);

- вторичный энергетический ресурс –энергетический ресурс, полученный в виде отходов производства и потребления или побочных продуктов в результате осуществления технологического процесса или использования оборудования, функциональное значение которого не связано с производством соответствующего вида энергетического ресурса;

- энергетическая эффективность –характеристики, отражающие отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к затратам энергетических ресурсов, произведенных в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю;

- энергетическое обследование –сбор и обработка информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, о показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте.

Однако, главные вопросы - государственная поддержка федерально значимых программ, инвестиционной политики в области энергосбережения и развития энергетики остались вне сферы влияния государства. Нечеткие формулировки закона не позволяют создать организационную и финансовую основу деятельности по энергосбережению, а опыт работы показал, что энергоснабжающие организации не заинтересованы в экономии энергии потребителями. Отсутствует юридическая основа по созданию региональных и местных фондов энергосбережения.

Если сравнить российские законы с законами об энергосбережении в других странах, можно выделить следующие отличительные от наших законов особенности, присущие зарубежным законам [ ]:

1) Зарубежные законы не требуют после принятия каких-либо дополнительных подзаконных актов – это законы прямого действия. Российские законы требуют в дальнейшем написания большого количества дополнительных концепций, постановлений Правительства и др.

2) Указывается конкретный исполнитель, на которого возлагается полная ответственность за реализацию закона. Как правило, это министр энергетики.

3) Выделение финансовых средств на его исполнение. В законе конкретно указывается: сколько, на какие программы, в течение какого периода выделяются финансовые средства с указанием источника финансирования.

4) Полная периодическая отчетность исполнителя перед законодательным органом о выполнении поставленной цели и конкретных программ за отчетный период.

Япония при создании законодательной базы энергосбережения определила и основные пути реализации развития энергетики и энергосберегающей политики:

- стимулирование совместных проектов энергоснабжающих компаний и потребителей энергии в области утилизации вторичных ресурсов и получении на их основе электрической и тепловой энергии;

- стимулирование энергосберегающих проектов и технологий;

- создание принципа выгоды для всех участников процессов энергоснабжения и энергопотребления.

В Российской Федерации интересы энергопроизводителей и потребителей сегодня не сбалансированы. Формирование ценовой политики полностью отдано на откуп естественным монополиям.

Постановлением правительства РФ № 1715-р от 13 ноября 2009 г. утверждена Федеральная целевая программа «Энергетическая стратегия России на период до 2030 г.». Целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций. В Стратегии России в числе основных проблем энергоэффективности в сфере потребления выделены следующие направления:

- устойчивое обеспечение населения и экономики страны энергоносителями;

- повышение эффективности использования ТЭР и создание необходимых условий для перевода экономики страны на энергосберегающий путь развития;

- уменьшение негативного воздействия энергетики на окружающую среду;

- обеспечение энергетической безопасности страны и ее регионов.

Решение данных проблем возможно только за счет реализации программных мероприятий, в числе которых находятся следующие административные и экономические меры, направленные на эффективное использование энергии:

- приоритетность энергосбережения перед наращиванием объемов добычи и производства энергоресурсов;

- использование местных видов топлива , нетрадиционных источников энергии, вторичных энергетических ресурсов в качестве энергетического ресурса;

- возвратность и самоокупаемость средств на энергосбережение;

- введение штрафных санкций за невыполнение правил учета и энергопотребления;

- введение обязательных энергетических обследований;

- включение в федеральные и региональные бюджеты отдельной статьей средств для финансирования проектов энергосбережения.

В законе «Об энергосбережении РФ», необходимо установить целевые источники финансирования энергосберегающих проектов для промышленных предприятий, защищенные статьи в бюджетах всех уровней за счет:

- выделения части амортизационных отчислений предприятий;

- определения величины отчислений от прибыли на энергосбережение;

- снятия налога на прибыль и добавленную стоимость на средства, выделяемые на реализацию мероприятий по энергосбережению и экологии;

- аккумуляции всех средств на предприятиях, исключив посредников всех уровней при обеспечении контроля за расходованием средств.

Постановлением правительства РФ № 80 от 24 января 1998 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Энергосбережение России». Целью программы являлся ускоренный перевод российской экономики на энергосберегающий путь развития, достижение в период до 2005 года суммарной экономии ТЭР в объеме 365-435 млн. т.у.т., снижение на этой основе энергоемкости ВВП России на 13 %, сокращение бюджетных дотаций регионам на топливо и электроэнергию при снижении цен и тарифов на энергоресурсы.

Однако, программа, как и закон «Об энергосбережении», стала общим призывом к энергосбережению, а не программой в полном смысле этого слова с ясными приоритетами, концентрацией энергоресурсов на ключевых направлениях, определением ясной ответственности за итоги ее реализации. В Программе предполагалось, что за счет федерального бюджета будет финансироваться только 3 % расходов. Это ничтожно мало. Необходимо было четко определить, как будет осуществляться координация деятельности федеральных и региональных органов власти, на какую поддержку из центра могут надеяться регионы, как привлечь кредитные ресурсы и кто этим должен заниматься.

Распоряжением правительства РФ от 27 декабря 2010 г. утверждена государственная программа «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 г.». Целью Программы является снижение за счет реализации мероприятий Программы энергоемкости валового внутреннего продукта РФ на 13,5%, обеспечение за счет реализации мероприятий Программы годовой экономии первичной энергии в объеме не менее 100 млн т.у.т. (к 2016 г.) и 195 млн т.у.т. к концу 2020 г. Определены 2 этапа реализации Программы:

- этап 1 – 2011 – 2015 гг,

- этап 2 – 2016 -2020 гг.

Объемы финансирования Программы распределены следующим образом:

- средства федерального бюджета в размере 70 млрд. рублей, что составляет примерно 0,7% от общего объема;

- средства бюджетов субъектов РФ в размере 625 млрд. рублей (6,6%);

- средства внебюджетных источников в размере 8837 млрд. рублей (92,7%).

Ответственным исполнителем Программ является министерство энергетики РФ.

Соисполнителями Программы являются 5 министерств Российской Федерации (экономического развития, промышленности и торговли, регионального развития, образования и науки, финансов).

С принятием закона «Об энергосбережении» существенно оживилась работа в регионах. В «Энергетической стратегии России» [ ] изложена региональная энергетическая политика страны, целью которой является содействие федеральных органов власти администрациям регионов и местным органам власти в проведении ими активной энергосберегающей политики на основе создания региональных программ энергосбережения, фондов и центров по оказанию помощи в реализации энергосберегающих проектов.

В основной пакет документов, принимаемых на региональном уровне, как правило, входят следующие [ ]:

- программа энергосбережения региона;

- закон об энергосбережении региона;

- закон об энергетической безопасности региона;

- программа энергосбережения в ЖКХ и бюджетных организациях;

- положение об энергетических обследованиях ТЭР.

В Челябинской области создан закон «О региональном рынке энергии», который определяет экономические, организационные и правовые основы функционирования регионального рынка энергии. В законе сформулированы основные принципы демонополизации регионального рынка энергии:

- обеспечение права потребителей на получение энергии от любого производителя энергии путем подключения к принадлежащим ему электрическим и тепловым сетям или сетям, принадлежащим другим собственникам;

- обеспечение права производителей энергии на подключение к электрическим и тепловым сетям, принадлежащим другим собственникам;

- осуществление государственного энергетического надзора за энергетическими объектами, производящими, передающими, потребляющими энергию;

- осуществление государственного контроля и регулирования в сфере локально-монопольных отношений субъектов регионального рынка энергии.

Таким образом, уже от регионов исходит инициатива демонополизации рынка энергии и, следовательно, новые принципы формирования тарифной политики.

Многие предприятия, прежде всего энергоемкие, использующие несколько видов энергоресурсов, вынуждены реализовывать техническую, экономическую, организационную деятельность собственными директивными и нормативными документами - стандартами предприятия (СТП), приказами, распоряжениями, в которых регламентируются нормы, лимиты, удельные показатели, определяются условия для реализации энергосберегающих программ. Как правило, они носят обязательный, предписывающий характер, более конкретны, т.к. отражают не только специфику технологии, но и экономическую, финансовую ситуацию на предприятии.