ТЕМА 12. ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ. ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СФЕРІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

Виходячи з найбільш поширеного трактування поняття ефективності, ефективність управління — це результат, зіставлений із затратами на його досягнення (включають не лише прямі витрати на систему управління, а й витрати на реалізацію управлінських рішень). Проте таке розуміння не дає змоги кількісно визначити соціальні наслідки як результат досягнення мети управління. Визначити результат управління й оцінити зумовлений ним ефект дуже складно. Тому насамперед потрібно виділити критерії, на основі яких можна було б виміряти об'єктивізацію управління. Критерії ефективності становлять собою ознаки, сторони, прояви управління, аналізуючи які можна визначати рівень і якість управління, його відповідність потребам та інтересам суспільства. Соціальна ефективність державного управління розкриває результати функціонування системи, тобто сукупності суб'єкта і об'єктів державного управління, має комплексний характер. Беручи до уваги зазначене, розрізняють три основних поняття ефективності державного управління: загальну соціальну ефективність державного управління; ефективність організації і функціонування суб'єктів державного управління; ефективність діяльності управлінських органів і посадових осіб [13,с. 152].

Критерії загальної соціальної ефективності державного управління

— це ті, які дають можливість бачити і вимірювати досягнутий через державне управління рівень задоволення назрілих потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи. На їх основі можна визначити найголовніше: зв'язок державного управління і суспільства.

До критеріїв загальної соціальної ефективності державного управління можна віднести: рівень продуктивності праці, співвіднесений зі світовими параметрами за її відповідними видами; темпи і масштаби приросту національного багатства; рівень життя населення порівняно зі стандартами розвинутих країн; впорядкованість, безпеку, сталість та надійність суспільних відносин, їх відтворення з наростаючим позитивним результатом. Наведені узагальнюючі критерії загальної соціальної ефективності державного управління диференціюються за сферами суспільної життєдіяльності.

Оцінку стану організації і функціонування самої держави як суб'єкта управління суспільними процесами виражає ефективність організації і функціонування суб’єктів державного управління. Для цього служить група критеріїв спеціальної соціальної ефективності державного управління, які розкривають і характеризують якість (рівень) всієї сукупності органів державної влади і місцевого самоврядування в єдності їх цілепокладання, організації і функціонування. Таких критеріїв можна виділити п'ять.

1. Цілеорієнтованість організації і функціонування державно-управлінської системи, її великих підсистем та інших організаційних структур, що визначається через ступінь відповідності їх управлінських впливів цілям, які об'єктивно випливають з їх місця і ролі в суспільстві.

2. Витрати часу на вирішення управлінських питань і здійснення управлінських операцій.

3. Функціонування державно-управлінської системи, її підсистем та інших організаційних структур.

4. Складність організації суб'єкта державного управління, його підсистем і ланок. Складність оргструктури впливає на реалізацію внутрішніх функцій і здійснення зовнішніх функцій.

5. Витрати на утримання і забезпечення функціонування державно- управлінської системи (сукупні — економічні, соціальні, технічні, кадрові та ін.), її підсистем та інших організаційних структур.

Взяті у взаємозв'язку критерії «цілі — час — стиль — складність — затрати» і розглянуті під кутом зору змісту і сили зумовлених ними управлінських дій, здатні повно характеризувати організацію і функціонування держави як суб'єкта управління суспільними процесами [13, с.154].

В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу (органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Критеріями конкретної соціальної ефективності є:

1. Ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої посади. 2. Законність рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. 3. Реальність управлінських впливів (має забезпечувати цілеорієнтацію, організацію і нормативне регулювання керованими об'єктами). 4. Зміст управлінських актів з погляду відображення в них запитів і потреб людей, спрямованості на їх добробут і розвиток. 5. Характер й обсяг взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами. 6. Міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави. 7. Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами та їх посадовими особами. 8. Моральний критерій (полягає в морально-ідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішнє» середовище). У державному управлінні при оцінюванні його результативності та ефективності мають порівнюватись: цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами; цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними при об'єктивізації державного управління; об'єктивні результати управління із суспільними потребами й інтересами; суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління; можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.

Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інститути:

громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури. Багато інформації містять звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб, масові обговорення і голосування (референдуми) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів. Також важливим засобом аналізу й оцінки ефективності державного управління завжди виступає громадська думка. Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державного управління здатні здійснювати ЗМІ (телебачення, радіо, преса). Важливе місце серед каналів аналізу й оцінки державного управління належить зверненням громадян. Тому на шляху розв'язання проблем ефективності державного управління треба активніше використовувати ці контактні аудиторії.

Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади. Економічна та соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, людськими тощо. Предметом діяльності державного апарату є спрямування та моніторинг використання ресурсів.

Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправного суб'єкта ринкових відносин. У цій ролі держава виступає через свій апарат, який розпоряджається державною власністю, регулює та контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів, зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо. Держава унормовує правила та процедури функціонування сучасного ринку, але при цьому державний апарат перебуває під постійним впливом і тиском ринку і ринкових відносин. Тому функціональна та структурні складові державного апарату мають відповідати потребам ринку, постійно змінюватися, перебувати в постійному русі й розвиткові. В цих умовах постає проблема ефективності діяльності державного апарату, тобто отримання державою гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і перш за все з делегованих державою прав на володіння державною власністю. Іншим напрямом економічної діяльності державного апарату є отримання державою прибутку від делегування права власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремий вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію; конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов'язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатності та прибутковості; запровадження комерційних (платних) засад для певних економічних функцій. Фактично в цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.

Оцінка функціонування державного апарату як і державного управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме:

функціональним, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, та витратним. Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут.

Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих із залученням певних ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів. Для систематичного та підсумкового контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служби в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.

1. Аналіз технологічних процедур розробки та затвердження програми діяльності органу державної влади з визначенням діагностованих цілей.

2. Аналіз бюджету органу.

3. Експертиза функціональної та організаційної структури органу державної влади відповідно до цілей його функціонування.

4. Аналіз ресурсного, в тому числі інформаційного та кадрового забезпечення реалізації цілей діяльності органу державної влади.

5. Дослідження основних показників «випуску» (тобто надання послуг) у визначеній кількості, якості з дотриманням ефективності його виробництва.

6. Проведення поточного контролю ефективності використання бюджетних коштів та ефективності діяльності державних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.

7. Проведення громадського оцінювання діяльності органу шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу [13, с.160].

Призначення та процес контролю

Без контролю не може бути ефективного управління. Контроль завжди слід розглядати як обов'язкову функцію державного управління, елемент зворотного зв'язку, що дозволяє своєчасно відреагувати на будь-які відхилення від запланованого шляху досягнення поставлених цілей розвитку держави, її регіонів та окремих територій, основних напрямів і видів її діяльності. Щоб контроль був ефективним, він має бути чітко скоординованим з плануванням.

Класичний процес контролю складається з таких етапів: встановлення стандартів (цілей, що піддаються вимірюванню), оцінювання фактично досягнутих результатів та, у разі їх суттєвого відхилення від встановлених стандартів, проведення коригування цілей та планів щодо їх досягнення.

Контроль прийнято розрізняти за призначенням (адміністративний, конституційний, фінансовий, функціональний), стадіями виконання (попередній, поточний та заключний), суб'єктами управління (громадський та парламентський контроль, прокурорський нагляд), а також за відношенням до об'єкта (внутрішній та зовнішній).

Більшість діючих систем контролю складаються із комбінацій наступних різновидів контролю: попереднього, поточного, заключного контролю.

Попередній контроль застосовують перед реалізацією управлінського рішення, тобто до здійснення управлінського впливу. У державному управлінні поширеним видом попереднього контролю є узгодження документів перед їх прийняттям.

Поточний контроль проводиться під час безпосереднього здійснення управлінських завдань з метою своєчасного попередження відхилення від планів досягнення певних цілей.

Заключний контроль має характер узагальнюючого, підсумкового. Якщо цей результат не задовольняє поставленим цілям, маємо ситуацію незадовільного управління. Тоді необхідно здійснити коригування або цілей на майбутнє, або шляхів і термінів їх досягнення.

Система внутрішнього контролю охоплює дії керівництва, технології, методи, процедури, фактично усе, що забезпечує досягнення наступних основних завдань: сприяння організованій, економічній, продуктивній та ефективній діяльності та отриманню якісних результатів відповідно до мети діяльності організації; захист ресурсів від втрат внаслідок необгрунтованого використання, зловживань, невірного управління, помилок та ін. При характеристиці ролі внутрішнього контролю в організаційній структурі він, як правило, поділяється на загальні категорії функціонального (управлінського), адміністративного та фінансового (бухгалтерського) контролю.

Загалом види контролю можна класифікувати за багатьма ознаками. Залежно від того, контролюються головні функції чи допоміжні, ми говоримо про контроль адміністративний або технічний. В іншому аспекті контроль застосовують або до певного аспекту функціонування організації (юридичний, фінансовий, матеріальний, виконання доручень органів державного управління, діловодства), або до всього управління нею (контроль системи управління). Функціональний контроль пов'язаний з основною діяльністю організації, політикою, процедурами і методами, необхідними службовцям для досягнення завдань організації. Адміністративний контроль включає у себе процедури і документацію щодо процесу прийняття рішень, яким керуються у своїй діяльності службовці для досягнення завдань організації. Фінансовий контроль пов'язаний з процедурами і документацією ведення фінансової документації.

Для оцінювання результатів контролю існує багато засобі в та методів вимірювання. Для сфери державного управління характерні нормативно- правові та організаційно-розпорядчі документи, наради, протоколи, доповіді,

інформаційно-аналітичні, пояснювальні та службові записки, договори, угоди, регламенти, інструкції, акти прийому-передачі, плани, графіки, звіти тощо.

Серед актуальних завдань підвищення ефективності контролю у сфері державного управління є удосконалення технологій зворотного зв'язку відповідних процесів, а саме: встановлення стандартів; здійснення моніторингу; оцінювання результатів; коригування управління (цілей, вибору напрямів та планів дій, визначення технологій та методології) [13, с. 137].

Система зовнішнього контролю в Україні

Зовнішній контроль посідає важливе місце у системі контролю у сфері державного управління в Україні. Відомими його формами є: конституційний, парламентський, судовий, державний фінансовий, громадський, прокурорський (нагляд).

Конституційний контроль здійснюється у формах попереднього і наступного контролю. Попередній контроль полягає у перевірці конституційності законів ще на стадії їх проходження через парламент та в експертизі законопроектів. Принцип наступності конституційного контролю полягає у перевірці на конституційність законів, що уже прийняті й набули чинності та використовуються.

Парламентський контроль є формою контролю законодавчої влади за виконавчою владою. Він передбачений Конституцією України (ст.85, п. 33) і здійснюється Верховною Радою України у межах, визначених Конституцією. Парламентський контроль реалізується шляхом: розгляду програми діяльності Кабінету Міністрів України; призначення та вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра та членів Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю уряду; призначення та звільнення голови Служби безпеки України, голови Національного банку, членів Центральної виборчої комісії; надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України; звітування уряду та заслуховування керівників центральних органів виконавчої влади перед парламентом; роботи постійних, спеціальних і слідчих комісій (комітетів) парламенту; запитів депутатів; звернення до Прем'єр-міністра та членів або окремих міністрів; у діяльності омбудсменів. В Україні інститут омбудсмена реалізований у посаді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, який відповідно до ст.101 Конституції України здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.

Судовий контроль полягає у захисті прав та свобод людини, перевірці законності дій органів виконавчої влади. Він реалізується в Україні системою судів загальної та спеціальної юрисдикції. Конституцією України (ст.55) закріплено право кожної людини і громадянина на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Судовий контроль в демократичній державі має поза національні рамки. Кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи

до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.

Державний фінансовий контроль здійснюється за виконанням державного бюджету та реалізацією державних програм, використанням державних фінансових ресурсів, ефективністю управлінської та фінансової діяльності структур виконавчої влади, дотриманням рекомендацій з проведення ними фінансової та економічної політики, з встановлених правил та нормативів бухгалтерського обліку тощо. За Конституцією України (ст.85,98) контроль за виконанням Державного бюджету України віднесено до повноважень Верховної Ради України, а контроль за надходженням і використанням коштів Державного бюджету України здійснює Рахункова палата України. В межах своїх повноважень Кабінет Міністрів України та Міністерство фінансів України здійснюють загальний контроль за фінансово-кредитними відносинами. Міністерство фінансів України розподілило функції такого контролю між органами державного управління, що підпорядковані їй, а саме, між Державною контрольно-ревізійною службою України, яка має контролювати формування доходів бюджетів органів місцевого самоврядування, використання коштів державного й місцевих бюджетів, позабюджетних фондів та валютних кредитів, та Державним казначейством України, яке має здійснювати контроль з оперативного управління видатками державного бюджету. Функцію контролю за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та нормативних актів здійснює Національний банк України. Ще одну важливу функцію державного фінансового контролю - фіскальний контроль за діяльністю платників податків і забезпечення виконання доходної частини державного бюджету покладено на Державну податкову адміністрацію України, підпорядковану Президенту України. До системи державного фінансового контролю також можна віднести Управління Пенсійного фонду України, яке підпорядковане Кабінету Міністрів України та виконує функцію контролю за збором та акумуляцією внесків для пенсійного забезпечення й допомоги, за фінансуванням витрат фонду та своєчасністю та повнотою надходжень страхових внесків.

Всі центральні органи виконавчої влади відповідно до своїх основних функцій і повноважень здійснюють систематичний контроль за реалізацією актів законодавства у відповідних сферах державного управління.

Реалізацію окремих функцій міжгалузевого контролю покладено на спеціальні центральні органи державного управління, наприклад, Антимонопольний комітет України (контроль за дотриманням антимонопольного законодавства), Державну інспекцію з контролю за цінами (контроль за дотриманням порядку затвердження, застосування цін і тарифів у всіх галузях економіки), Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України (контроль за дотриманням стандартів), Державний комітет статистики України (контроль за дотриманням порядку звітності) та інші.

Функції спеціальних контролюючих органів також виконує низка державних служб та інспекцій у складі центральних органів виконавчої влади, таких як митна та санітарна служба, екологічна, пожежна, автомобільна інспекції тощо. Взагалі у системі виконавчої влади України діють кілька десятків органів та установ, що здійснюють контрольні та наглядові функції.

Прокурорський нагляд, який здійснюється системою прокуратури в Україні, згідно з Конституцією України (ст. 121) стосується додержання законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, а також при виконанні судових рішень у кримінальних справах та при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Особливість роботи прокуратури у тому, що вона не наділена правом застосування прямих заходів впливу на порушників закону й здійснює це шляхом внесення відповідних протестів, приписів до відповідних організацій чи відповідним службовим особам і, якщо протести не задовольняються, то передачі їх до суду та постановки питання про притягнення винних до відповідальності.

Основа громадського контролю за діяльністю органів державного управління та державних посадових осіб закладена Конституцією України, де народ визначено єдиним джерелом влади в Україні (ст. 5) й закріплено його виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, що не може бути узурпованим державою, її органами або посадовими особами. Згідно з ст. 38 Конституції України громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Найчастіше громадський контроль пов'язують з реакцією політичних партій, профспілок, інших громадських об'єднань, рухів, угрупувань, засобів масової інформації, окремих громадян на рішення та дії органів державної влади і посадових осіб з реалізації зовнішньої, регіональної, економічної, соціальної, інформаційної, екологічної, культурної, освітньої та інших напрямів державної політики.