Государственная политика в области правовой информатизации

Концепция правовой информатизации разработана по инициативе Государственно-правового управления Президента РФ, осуществлявшего в соответствии с Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 363 функции генерального заказчика систем правовой информации, в целях активизации процесса создания государственных правовых информационных систем, и утверждена Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. N 966 *(93).

Основываясь на положениях Концепции, правовую информатизацию России можно трактовать как процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.

Известно, что в рамках программы правовой информатизации России решается двуединая задача: информатизация правовой сферы, с одной стороны, и правовое обеспечение информационных процессов и информатизации, с другой. Для решения этих задач намечены следующие основные направления информатизации правовой сферы и законодательного регулирования процессов информатизации:

- информатизация правотворчества;

- информатизация правоприменительной деятельности;

- информатизация правоохранительной деятельности;

- информатизация правового образования и воспитания;

- правовое обеспечение процессов информатизации.

Информатизация правотворчества предусматривает оперативное и качественное обеспечение законодателей и специалистов, действующих в области правотворчества, информацией о нормативных правовых актах, о зарубежном законодательстве, а также экономической, социальной, политической и любой другой информацией, необходимой для правотворчества; выявление связей создаваемых норм права с действующим законодательством, приведение его в соответствие с вновь принятыми нормативными актами, своевременную отмену и изменение устаревших правовых норм; совершенствование систематизации законодательства в целях устранения множественности и противоречивости нормативных актов; совершенствование самого процесса правотворчества в результате внедрения перспективных информационных технологий в этот процесс.

- Информатизация правоприменительной деятельности направлена на обеспечение правовой информацией или информационно-правовыми ресурсами всех участников правовых отношений, исполняющих законы или иные нормы права.

- Информатизация правоохранительной деятельности имеет целью автоматизацию информационных процессов в правоохранительных органах - прокуратуре, органах внутренних дел, юстиции, судебных органах, арбитраже и др.

- Информатизация правового образования и воспитания направлена на создание локальных сетей, включающих автоматизированные рабочие места школьника, студента, слушателя института повышения квалификации .

Правовое обеспечение процессов информатизации представляет совокупность нормативных актов, принимаемых на различных уровнях власти и управления, регулирующих комплекс общественных отношений, связанных с созданием и использованием информации и перспективных информационных технологий.

Другим Указом для реализации этой Концепции была утверждена Президентская программа "Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации" (Указ Президента РФ от 4 августа 1995 г. N 808).

Основным направлением этой работы было определено создание и развитие в три этапа к 2000 г. общегосударственной системы правовой информации, охватывающей все республики, края, области России, создание региональных абонентских сетей, предоставляющих информационно-правовые услуги гражданам и организациям, в том числе создание в 1996-1997 гг. и сохранение единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации и создание предпосылок для формирования единого общегосударственного информационно-правового пространства. При этом было заявлено, что формирование общегосударственных информационных ресурсов в правовой сфере предполагает ориентацию на создание общего информационного пространства, в том числе и в наднациональном, общемировом контексте.

И хотя цели и задачи этой Концепции не были в полной мере реализованы на практике, с научной точки зрения ее теоретические положения представляют безусловный интерес.

Так, в рамках развития общегосударственной системы правовой информации в 1993 г. был создан Научно-технический центр правовой информации "Система" (далее - НТЦ "Система") в целях информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти. Коллектив составили сотрудники Государственно-правового управления Президента Российской Федерации.

Актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на НТЦ "Система" возложено выполнение целого ряда задач в сфере правовой информатизации России, в том числе функции головной организации по реализации правовой информатизации России.

Сегодня НТЦ "Система" является центральным узлом правовой информации Российской Федерации, обеспечивающим свободный, оперативный доступ к информационно-правовым ресурсам со стороны органов государственной власти Российской Федерации, а также информационный обмен с региональными узлами правовой информации и субъектами Российской Федерации.

Информационный фонд НТЦ "Система" составляет более 76 000 документов без учета международных договоров, актов органов исполнительной власти, арбитражной практики. В полном объеме представлены правовые акты за 1917-1922 гг. Кроме того, в машиночитаемый вид переведен полный вариант последнего издания "Свода законов Российской империи" в 16 томах.

Пользователями информационного фонда НТЦ "Система" являются высшие органы государственной власти России, силовые ведомства, научные учреждения, коммерческие организации, средства массовой информации. Различные информационно-правовые продукты НТЦ "Система" установлены в органах исполнительной и законодательной власти 88 субъектов Российской Федерации.

Одной из главных задач НТЦ "Система" является создание и ведение эталонного банка правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации. Эталонный банк содержит официальные тексты правовых актов федеральных органов государственной власти в машиночитаемом виде.

Тексты правовых актов НТЦ "Система" получает непосредственно из Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ.

Важнейшим направлением деятельности НТЦ "Система" является издание и распространение официальных машиночитаемых сборников, являющихся электронными копиями официальных периодических изданий "Собрание законодательства Российской Федерации" и "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", выпускаемых издательством "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации.

В целях реализации государственной политики в сфере информатизации НТЦ "Система" осуществляет государственный учет и регистрацию баз данных и учет банков данных правовой информации в Российской Федерации.

Необходимость значительного обновления нормативных правовых актов буквально во всех отраслях права и переход к законодательному закреплению открытости государственных структур, выпускающих правовую документацию, поставили новые задачи в области правовой информатизации.

К числу таких задач в первую очередь относится создание доступных и эффективных каналов распространения правовой информации. Это обусловлено масштабами правотворческой деятельности в стране. Так, в течение 5 лет с 1992 г. федеральными и региональными органами власти было принято более 1,5 млн. правовых актов. В последующие годы эти масштабы практически не уменьшаются. Объективные оценки показывают, что работать с таким массивом документов без современных информационных компьютерных технологий (ИКТ) просто невозможно.

Свое современное развитие проблемы применения ИКТ получили в Федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)" и в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., одобренной распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. N 1244-р.

В Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти предусмотрено формирование общих стандартов создания, интеграции и совместного использования типовых элементов информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти, что позволит обеспечить согласованное развитие и совместимость между собой применяемых программно-технических решений. Эти стандарты определяют общие требования и порядок выполнения работ по их проектированию, реализации, внедрению, эксплуатации и развитию указанной инфраструктуры.

Действие стандартов распространяется на следующие типовые элементы информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти:

- системы взаимодействия с гражданами и организациями, обеспечивающие предоставление им федеральными органами государственной власти через сеть Интернет или другие каналы связи справочной информации и государственных услуг;

- учетные системы, обеспечивающие поддержку выполнения федеральными органами государственной власти основных задач и функций;

- системы межведомственного взаимодействия и информационного обмена сообщениями и данными между государственными информационными системами и ресурсами;

- системы управления государственными информационными ресурсами;

- офисные системы, используемые сотрудниками федеральных органов государственной власти в повседневной деятельности для подготовки документов и обмена информацией;

- информационно-аналитические системы, обеспечивающие сбор, обработку, хранение и анализ данных о состоянии закрепленных за федеральными органами государственной власти сфер государственного регулирования и результатах выполнения ими основных задач и функций;

- системы управления электронными архивами документов;

- системы управления проектами;

- системы информационной безопасности;

- системы управления эксплуатацией (включая системы управления инфраструктурными компонентами).

В целях интеграции, совместного использования и информационного взаимодействия государственных информационных систем на межведомственном уровне утверждаются стандарты метаданных информационных объектов, стандарты описания государственных информационных систем и ресурсов, стандарты предоставления информационных сервисов, стандарты информационного электронного обмена и сетевого взаимодействия.

Стандарты создания типовых элементов информационно-технологического обеспечения федеральных органов государственной власти, взаимодействия и интеграции государственных информационных систем между собой рассматриваются и рекомендуются для утверждения в установленном порядке. В целях согласования и координации деятельности федеральных органов государственной власти по использованию информационных технологий в Концепции предлагается создать межведомственный координационный (совещательный) орган при Министерстве информационных технологий и связи РФ, включив в него представителей заинтересованных федеральных органов государственной власти. Контроль соблюдения стандартов будет осуществляться федеральным органом исполнительной власти, на который возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий.

Таким образом, создаются достаточно благоприятные условия для приведения уровня правовой информатизации в соответствие с потребностями и возможностями информационного общества. Тем не менее на пути решения этой задачи пока остается ряд существенных препятствий. Рассмотрим более подробно причины возникновения этих препятствий и возможности их преодоления.

Известно, что одним из наиболее эффективных средств распространения правовой информации с использованием современных ИКТ является применение автоматизированных информационно-поисковых систем и справочных правовых систем.

Анализируя опыт создания таких систем в нашей стране, можно отметить ряд особенностей. Во-первых, в них используются только специально создаваемые программные технологии и схемы сервисного обслуживания. Во-вторых, жесткая конкуренция отечественных компаний и активное развитие СПС на протяжении более 15 лет обеспечили эффективность использования этих систем и вывели информационный сервис на мировой уровень услуг в этой области. В-третьих, большинство используемых в России СПС является продукцией негосударственных отечественных компаний.

Представляется заслуживающим внимания проведение исследований, направленных на кардинальное изменение технологии опубликования принятых соответствующими органами власти нормативных правовых актов.

Современный уровень ИКТ и опыт применения электронной цифровой подписи (ЭЦП) позволяет принципиально по-новому подойти к проблеме официального электронного опубликования нормативных правовых актов с использованием СПС.

Принятый в 2002 г. Закон об ЭЦП обеспечивает правовые условия использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.

В Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов власти Российской Федерации предусматривается внесение изменений в Закон об ЭЦП, который ориентирован исключительно на использование электронной цифровой подписи с открытым и закрытым ключом при условии выдачи сертификата ключа подписи имеющим лицензию удостоверяющим центром. Такая модель регулирования жестко привязана к конкретной технологии. Требуется также гармонизация указанного Закона с международными правовыми актами в области использования электронной цифровой подписи.

Таким образом, можно констатировать необходимость повышения внимания к решению проблем правовой информатизации в условиях информационного общества - подготовить нормативный правовой акт, регламентирующий порядок разработки и использования СПС и предусматривающий применение ЭЦП для официального электронного опубликования правовой информации.