Категорії земель

Перелік категорій земель закріплений у ч.1 ст.19 ЗКУ:

«1. Землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення;

ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони та іншого призначення.»

У складі земель країни із 60,3 млн. га майже 71,2% (41,2 млн. га) займають сільськогосподарські землі, 17,4% (10,5 млн. га) – ліси та інші лісовкриті площі¹.

На наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду². Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування:

(1) Поділ земель на категорії в поєднанні із правилами про використання земель виключно «за цільовим призначенням» перешкоджає раціональному використанню земель у випадках, коли раціональність вимагає використовувати земельні ділянки комплексно, за кількома призначеннями.

(2) Зміна цільового призначення земельної ділянки є вкрай обтяжливою і здійснюється в «ручному режимі», що обмежує можливості використання земель в економіці країні та стимулює корупцію.

(3) Поділ на категорії є логічно непослідовним. Незважаючи на формулювання ст.19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а за суб’єктом використання (див., напр., положення ст.68 ЗКУ, ст.23 ЗУ «Про транспорт» щодо земель транспорту, 77 ЗКУ щодо земель оборони) або ж з використанням критерію територіального розміщення(див. ст.38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови). Використання за призначенням земель «іншого призначення» (п.«ж» ч.1 ст.19 ЗКУ) позбавлене сенсу взагалі.

(4) На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст.ст.91, 96 ЗКУ), цим самим взяв на себе «обов’язок» охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій. Задача ця, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана. Більш того, на наш погляд, задача така є взагалі нереальною.

Вважаємо, що слід повністю підтримати В.В. Носіка в тому, що «поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб’єктивних земельних прав»³. Замість поділу земель за цільовим призначенням, правовий режим земель має визначатися на основі планування територій⁴. На наш погляд, створити всеохоплюючий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, а головне – недоцільно. Тим більше неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом «дозволено лише те, що передбачене законодавством» (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання певних типових земельних ділянок (прибережні захисні смуги, охоронні зони, об’єкти ПЗФ, курорти, тощо), причому зовсім не обов’язково зводити їх до якихось категорій земель, та ще й робити якийсь їх вичерпний перелік.Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокр., в порядку зонування (ст.180 ЗКУ, ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Проблема. Через нечіткість правового режиму різних категорій земель неодноманітною є практика застосування положень законодавства, що оперують терміном «цільове призначення». Так, господарські суди виходять із того, що «використання земельної ділянки за цільовим призначенням - це використання земельної ділянки з дотриманням вимог, що ставляться відповідно до категорій земель», а «передбачене договором використання спірної земельної ділянки … не є її цільовим призначенням, а лише умовами її використання відповідно до договору оренди»⁵. Значно ширше розуміють термін «цільове призначення» контролюючі органи при накладенні стягнення за ст.53 КУпАП – вони виходять із того, що «цільове призначення» охоплює будь-які вимоги щодо використання земель, що випливають із належності ділянки до певної категорії земель, положень договору оренди, землевпорядної та містобудівної документації тощо.

Як видається, певну ясність у питання внесло доповнення ст.20 ЗКУ (ЗУ від 05.11.2009 №1702-VI) новою ч.5:

«5. Види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Земельні ділянки сільськогосподарського призначення використовуються їх власниками або користувачами виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статтями 31, 33-37 цього Кодексу.

Земельні ділянки, що належать до земель оборони, використовуються виключно згідно із Законом України "Про використання земель оборони".»

Таким чином, перше із наведених тлумачень отримало законодавче закріплення. Втім, формулювання ч.5 ст.20 далеке від досконалості. Насамперед, вкрай невдалою є конструкція абз.2 ч.5, при консервативному тлумаченні якої виходить, що «вид використання» земель сільськогосподарського значення не може бути змінений взагалі (хоча земельна ділянка може бути переведена до іншої категорії). Видається, що норму слід тлумачити більш ліберально - вид використання сільськогосподарських земель може бути змінений, але не в порядку першого абзацу ч.5 ст. 20, а за процедурою, передбаченою ч.ч. 1-3 ст.20 ЗКУ.

¹ Поточний архів Держкомзему України.

² Детальніше див.: Мірошниченко А.М. Проблемні правові питання поділу земель на категорії // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2005. - №12 (50). – С.42-51.

³ Носік В.В. Право власності на землю Українського народу: Монографія. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – С.168-169.

⁴ Носік В.В. Право власності на землю Українського народу: Монографія. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – С.178.

⁵ Оглядовий лист ВГСУ від 30.11.2007 №01-8/918 «Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних з орендою земельних ділянок (за матеріалами справ, розглянутих у касаційному порядку Вищим господарським судом України)» // Інтернет-представництво ВГСУ. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу:http://www.arbitr.gov.ua/documents/01-8_918_2007-11-30.html