Основные функции прокуратуры

Кроме надзора прокуратура осуществляет следующие функции:

1) уголовное преследование (в том числе поддержание государственного обвинения по уголовным делам);

2) коорди­нация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

3) участие в рассмотрении дел судами;

4) участие в правотворческой деятельности;

5) международное сотрудничество по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью;

6) рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов;

7) проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

8) возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

Кроме того, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на органы прокуратуры возложены полномочия по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, который размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ.

С 1 января 2012 г. Генеральная прокуратура РФ ведет государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.

В соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567, руководящая роль в координации возложена на органы прокуратуры. Генеральный прокурор РФ в приказе от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью» отмечает, что координация^[85] деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью является важнейшим направлением в работе прокуратуры. Кроме того, принято Положение о Координационном совете генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств (Москва, 25 января 2000 г.). С момента создания данного органа 7 декабря 1995 г. его Председателем является Генеральный прокурор Российской Федерации. Официальным печатным изданием данного органа является журнал «Прокурорская и следственная практика».

Основными задачами Координационного совета являются:

- согласование и объединение усилий, координация действий, расширение сотрудничества прокуратур государств – участников Содружества Независимых Государств в защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка и в борьбе с преступностью;

- разработка предложений по сближению национального законодательства;

- участие в развитии договорно-правовой базы Содружества Независимых Государств.

15 мая 2008 г. создана Объединенная коллегия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, которая осуществляет координацию деятельности органов прокуратуры двух стран в сферах обеспечения законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина, борьбы с преступностью.

Координация деятельности правоохранительных органов означает разработку и практическую реализацию совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью, укреплению законности и правопорядка.

Эту деятельность обеспечивают координационные совещания, являющиеся постоянно действующими совещательными органами. Они состоят из руководителей правоохранительных органов под председательством соответствующих прокуроров, проводятся регулярно, но не реже одного раза в квартал.

Наиболее распространенными формами координации являются: организация и проведение межведомственных совещаний; совместные выезды работников правоохранительных органов для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; составление совместных планов по организации борьбы с преступностью; направление информационных писем и методических рекомендаций; установление единого учета и статистической отчетности.

Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками, исходя из конкретной обстановки.

Участие прокурора в рассмотрении дел судами осуществляется в виде непосредственного участия в рассмотрении дел судами, внесения представлений. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

В защиту жилищных, трудовых, пенсионных и других прав и законных интересов граждан, которые по возрасту, состоянию здоровья, другим обстоятельствам не могут самостоятельно отстаивать свои права, прокуроры ежегодно направляют в суды более 100 тысяч заявлений.

Обеспечению законности в базовой сфере жизни общества – экономике, социальной сфере, в защите прав граждан, публичных интересов в значительной мере способствует участие прокуроров в гражданском и арбитражном процессах. Оно дает ощутимые результаты, выражающиеся не только в пополнении государственной казны, но и восстановлении нарушенных прав граждан и в других общезначимых ценностях. О качестве и эффективности работы прокуратуры на этом ответственном участке свидетельствует и тот факт, что иски прокуроров в порядке гражданского судопроизводства удовлетворяются судами более чем на 90%, кассационные и надзорные представления по гражданским делам – более чем на 80%.

Тесно связанной с надзорной и другими, но вполне самостоятельной функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий часто сталкивается с пробелами, противоречиями, другими проявлениями несовершенства действующих нормативных правовых актов. В этих случаях он вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Определенный вклад в правотворчество прокуроры вносят, участвуя в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. Следует с сожалением отметить, что по действующему законодательству Генеральный прокурор РФ не обладает правом законодательной инициативы. Вместе с тем в соответствии с конституциями и уставами более 30 субъектов РФ территориальные прокуроры наделены правом законодательной инициативы на региональном уровне (например, ст. 71 Конституции Республики Адыгея, ст. 55 Устава Краснодарского края, ст. 31 Устава Ленинградской области и др.).

Международное сотрудничество с компетентными органами иностранных государств, а также с международными органами и организациями является одним из приоритетных направлений деятельности Генеральной прокуратуры РФ. Для обеспечения этого важного направления в июне 2006 г. приказом Генерального прокурора Российской Федерации вместо Международно-правового управления было создано Главное управление международно-правового сотрудничества, в состав которого входят управление экстрадиции, управление правовой помощи и управление международного права.

В соответствии с международными договорами и российским законодательством Генеральная прокуратура РФ является компетентным органом Российской Федерации в вопросах выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам. В частности, Указами Президента РФ от 18 декабря 2008 г. № 1799 и № 1800 Генеральная прокуратура РФ определена центральным органом, ответственным за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.), касающихся взаимной правовой помощи, и положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1998 г.), касающихся международного сотрудничества. Кроме того, Генеральная прокуратура РФ является компетентным органом по заключенной в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ) Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения (1997 г.).

Генеральная прокуратура РФ является компетентным органом Российской Федерации, который направляет в иностранные государства запросы о выдаче (экстрадиции)^[86] лиц для привлечения их к уголовной ответственности или исполнения приговоров, а также принимает решения о выдаче лиц из Российской Федерации по запросам иностранных государств и международных уголовных трибуналов (судов).

Российская Федерация имеет специальные двусторонние и многосторонние международные договоры, регламентирующие вопросы выдачи с 64 государствами. В частности, Россия является участником Европейской конвенции о выдаче 1957 г. с дополнительными протоколами к ней 1975 и 1978 гг., а также заключенной в рамках СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. с Протоколом к ней 1997 г.

Российская прокуратура активно взаимодействует с компетентными органами иностранных государств в вопросах оказания правовой помощи по уголовным делам, которая осуществляется на основе международных договоров или принципа взаимности.

У Российской Федерации имеются специальные двусторонние и многосторонние договоры о правовой помощи по уголовным делам с 67 государствами. Так, Россия участвует в Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и Дополнительном протоколе к ней 1978 г., а также заключенной в рамках СНГ Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г. с Протоколом к ней 1997 г.

Представители Генпрокуратуры России принимают деятельное участие в работе Консультативного совета европейских прокуроров, созданного в июле 2005 г. в качестве консультативного органа Комитета министров Совета Европы.

Решением Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 16 декабря 2008 г. Генеральная прокуратура РФ определена головным ведомством по осуществлению взаимодействия с Группой государств против коррупции (ГРЕКО), созданной в рамках Совета Европы.

Генеральная прокуратура РФ является членом Международной ассоциации прокуроров и Международной ассоциации антикоррупционных органов.

Важным элементом правозащитной функции прокуратуры является рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений, содержащих сведения о нарушении законов. Прокурорами ежегодно рассматриваются и разрешаются более полутора миллионов обращений граждан, почти миллион граждан принимается на личном приеме.

Прокурор в ходе осуществления своих полномочий согласно методике^[87], определенной Правительством РФ, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов^[88]федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Закон о прокуратуре предусматривает перечень правовых актов прокурорского реагированияна установленные нарушения закона. К ним относятся:

- протест на противоречащий закону правовой акт;

- представление об устранении нарушений законодательных и иных нормативных актов;

- постановление о возбуждении производства об административном правонарушении;

- предостережение о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлитель­но сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом (ст. 23 Закона о прокуратуре).

Представление прокурора об устранении нарушений законодательных и иных нормативных актов вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Прокурор, исходя из характера нарушения закона, выносит мотивированное постановлениеовозбуждении производства об административном правонарушении, которое подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный КоАП РФ.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицампредостережениео недопустимости нарушения закона.В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке (ст. 25¹ Закона о прокуратуре).