Эволюция американского федерализма

Борьба тенденций централизации и децентрализации в условиях жесткого конституционного разграничения ком­петенции союза и субъектов американской федерации - штатов - не ослабевала в истории США. Эта борьба на протяжении более чем двухвековой истории развития аме­риканского федерализма велась главным образом вокруг проблемы взаимоотношений, разграничения компетенции между федеральными органами и органами отдельных шта­тов. Те изменения, которые происходили в этой сфере, на­ходили отражение главным образом в решениях Верховно­го суда, фиксировавшего их с учетом потребностей време­ни, политической целесообразности, расстановки социаль­но-политических сил в стране.

Итогом гражданской войны 60-х гг. XIX в. стала док­трина "вечного союза", признания США в качестве единого государства, созданного по воле всего американского наро­да, исключающего право какого-либо штата на сецессию и на отказ признавать действия федерального конгресса в качестве конституционных.

После гражданской войны на первый план вышла про­блема создания единого экономического пространства (до 1877 г. штаты, несмотря на запрет, имели даже собственные деньги). Спор между федерацией и ее субъектами стал фо­кусироваться на интерпретации одного из положений Кон­ституций (ст. 1, разд. 8) о праве федерального конгресса регулировать торговлю между штатами. Возникла доктри­на "двухстороннего федерализма", которая исходила из того, что сферы деятельности национального правительства и штатов должны быть разграничены, но торговля между шта­тами должна регулироваться в соответствии с конституци­ей федеральным конгрессом и только внутри штатов - штатами. Широкое толкование этой доктрины дало возмож­ность центру регулировать почти все вопросы, связанные с коммерческой деятельностью, так или иначе выходящие за рамки штата.

Тенденция централизации "по вертикали", перетекания полномочий от штатов к центру наиболее ярко прояви­лась в период "нового курса" Рузвельта, в условиях концентрации средств для выхода из кризиса, осуществления федеральных экономических и социальных программ, зна­чительного усиления власти президента, роста числа мно­гочисленных федеральных регулирующих ведомств.

Она сохранялась и после 30-х гг., когда Верховный суд не столько выяснял отношения федерации и штатов, сколь­ко обосновывал политическую линию их сотрудничества во имя решения общих социально-экономических задач. Это позволило федеральным властям регулировать многие направления экономической деятельности в стране. В резуль­тате к 40-м гг. не только сельское хозяйство, но и промыш­ленность оказались в ведении федеральных властей, что и было поддержано в решении Верховного суда 1942 г., ут­вердившего общее правило, что конгресс может принять закон, конституционность которого не может быть подверг­нута сомнению, если он касается регулирования почти лю­бого типа экономической деятельности, в любом районе стра­ны.

Усиление контроля со стороны федерации над штата­ми происходило и за счет роста их финансовой зависимости от центра. Если до XX в. федеральные субсидии штатам, местным органам были небольшими и малочисленными, то затем их масштабы стали резко увеличиваться. С 1960 г. федеральная помощь штатам удваивалась каждые пять лет.

В 1980 году она достигла 28% расходов в штатах. Ко­лоссальные средства шли на осуществление 400 федераль­ных программ, среди которых наиболее крупными являлись социальные программы помощи семьям с низким уровнем доходов, безработным, многодетным матерям и семьям с детьми-инвалидами, в строительстве дешевого жилья, по­мощи здравоохранению и пр. Затем на первый план стали выходить общефедеральные программы борьбы с преступ­ностью, охраны окружающей среды и пр. То обстоятельст­во, что с 60-х гг. уже половина всех федеральных субсидий стала тратиться на вышеуказанные цели, было связано не только с кардинальным изменением приоритетов федеральной политики, но и с формированием нового порядка выдачи субсидий. Если до 60-х гг. они выдавались по запросам штатов и при их участии, то затем федеральное правитель­ство стало в меньшей степени основываться на требованиях штатов и в большей на том, что оно считало сферой обще­национальных интересов. Преследуя эти интересы, феде­ральное правительство могло даже через голову штатов направлять субсидии в распоряжение отдельных городов или районов. Возросший объем федеральной помощи, а так­же изменение порядка ее поступления приобрели для шта­тов 70-х гг. такое значение, что возникли опасения, что Ва­шингтон "прибирает к рукам" местное управление. Этому способствовали и утвердившиеся доктрины так называемых "подразумеваемых" или "имманентно присущих" федеральному конгрессу законодательных прав, дающие ему право вторгаться в законодательные полномочия штатов.

Политика чрезмерной централизации не могла не на­толкнуться на препятствия со стороны штатов. Получила распространение практика резолюций местных легислатур о "вторжении федерации в сферу правовой компетенции шта­тов". Под влиянием роста антивоенных настроений (против войны во Вьетнаме) стали приниматься законы, расходящиеся с официальной политической линией Вашингтона. В штате Массачусетс, например, в 1970 г. был принят закон, который освобождал граждан штата от ответственности за уклонение от участия в войне на том основании, что решение о ее нача­ле не было принято конгрессом. Под лозунгами "суверените­та штатов" выступали и реакционные региональные силы, противники федеральных социальных программ.

Непомерное бремя дотаций заставляло и национальное правительство искать пути его облегчения. Менялись фор­мы дотаций. Они шли в виде освобождения штатов от нало­гов, объединенных грантов, сумма которых зависела от раз­меров денежного участия в осуществлении федеральных программ самого штата или местных властей и пр. Но при этом федеральное правительство не переставало вводить все новые формальные ограничения для использования на местах дотационных средств.

Попытки Р. Никсона в 1979 г. передать штатам в соот­ветствии с политикой"нового федерализма" больше пол­номочий в вопросах создания, управления и финансирова­ния программ не дали ожидаемых результатов. Решитель­ное наступление на чрезмерную централизацию повела в 80-х гг. республиканская администрация во главе с Р. Рейганом, действующая под лозунгами "поисков жизнеспособного партнерства", "возвращение штатам функций, которые они могут осуществлять лучше".

Новый план Р. Рейгана по совершенствованию межпра­вительственных отношений был инкорпорирован в общую стратегическую линию оздоровления экономики (Economic Recovery Plan) и предусматривал следующие цели: а) умень­шение влияния федеральных органов на местные дела на основе усиления доверия к местным властям, б) замену це­левых федеральных субсидий "блоковыми", выделяемыми на ряд программ нескольким штатам, в) поэтапную переда­чу штатам ответственности за финансирование многих про­грамм вместе с передачей им определенных финансовых средств, налоговых поступлений с соответствующим сокра­щением статей федерального бюджета, направленных на финансирование социальных программ.

В осуществлении политики "нового федерализма" Р. Рей­ган аннулировал ряд программ, таких, как Корпус по тру­доустройству молодежи и созданию государственных рабо­чих мест, Комиссию по региональному развитию и др., ос­тавив однако гранты на городское развитие, на строитель­ство муниципальных многоквартирных домов и пр. Феде­ральные суды способствовали в это время развитию уни­фицированных стандартов и требований, предъявляемых к штатам, желающим получить государственные субсидии.

Политика "нового федерализма" не изменила, однако, кардинально отношений центра и штатов. И в настоящее вре­мя федеральное правительство является основным действую­щим лицом в осуществлении социальных программ. Более того, оно в силу изменившихся условий приобрело ряд направле­ний деятельности, ранее ему не свойственных, например борьба с преступностью (которая все больше носит не только межре­гиональный, но и международный характер), развитие обще­образовательной системы образования (о чем свидетельству­ет, в частности, создание в 1979 г. Федерального министерства образования) и пр. Но эта политика способствовала достиже­нию большего взаимопонимания, большего участия местных органов в решении общенациональных социальных задач, в осуществлении социальных программ.

Американский федерализм, пройдя через все трудно­сти и катаклизмы в поисках эффективного взаимодействия, путей легитимного снятия естественно возникающего на­пряжения между властными органами всех уровней, ныне предстает в форме "кооперативного федерализма", исходя­щего из прагматических принципов "полезности и выгоды" для страны, исключающего непримиримое "перетягивание каната" в борьбе за власть.