Целевые программы как инструмент
бюджетного планирования и прогнозирования
Целевые программы— обязательный компонент федерального, региональных и местных бюджетов, предусмотренный классификацией бюджетных расходов. Из бюджетов всех уровней могут финансироваться целевые инвестиционные программы, программы решения отдельных приоритетных проблем социального, экологического, отраслевого и т.п. характера, а также программы развития отдельных территорий.
Долгосрочные целевые программы должны разрабатываться государственным органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) и подлежать утверждению соответствующим законодательным или представительным органом местного самоуправления. Формирование общего перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и приоритетами, определяемыми на основе этих прогнозов.
Целевая программа— специально разработанный для решения обоснованно приоритетной (федеральной, региональной или местной) проблемы комплекс мер политического, нормативно-правового, финансового, экономического, социального, экологического, производственного, исследовательского, информационного и иного характера, выстроенных в определенной последовательности и согласованных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения.
Под программно-целевым методом(«подходом») понимают теоретические и научно-методические основы разработки и реализации целевых программ в вышеприведенном смысле, иначе говоря, научно-методические основы управления решением сложных проблем с использованием целевых программ.
Главное назначение каждой программы состоит в том, чтобы сконцентрировать ресурсы на целевом решении наиболее приоритетных проблем. Важнейшим условием результативности программ является отбор доказанно приоритетных проблем(задач), на которых стратегически необходимо сосредоточить силы и средства бюджета. Уместно отметить, что все неудачи с реализацией большей части российских программ имели первопричиной именно неконкретное, недоказанно приоритетное целеполагание.
Одно из основных условий результативности программ связано с информационной обеспеченностью и на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При обосновании программно-целевых действий не только используется официальная статистика, но и осуществляется проведение специальных исследований (социологических, экологических и др.).
Сущностными характеристиками целевых программ являются следующие компоненты:
■ обособленность расходов, включенных в целевые программы, от прочих расходов СБП;
■ установление показателей финансирования в форме целевых индикаторов выполнения программы (количественная и качественная характеристики результатов деятельности СБП);
■ использование оценки эффективности реализации целевых программ (соотношение результатов и затрат);
■ ограничения на период реализации целевых программ (план-график реализации);
■ наличие у целевой программы собственной целевой статьи расходов в бюджетной классификации;
■ соответствие целевой программы целям и задачам деятельности СБП.
Принципиальное значение в рамках федерального бюджета имеют федеральная целевая программа «Развитие инфраструктуры нано-индустрии в Российской Федерации на 2008—2010 гг.» и федеральные целевые программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 гг.» и «Чистая вода».
Федеральные целевые программы (ФЦП)предназначены для решения важных отраслевых или межрегиональных проблем. Решение о разработке каждой целевой программы принимается постановлением Правительства Российской Федерации, и после того как программа подготовлена, она утверждается новым постановлением Правительства Российской Федерации. Обычно ФЦП включает описание проблемы, основные цели и задачи, этапы, перечень мер в рамках программы, гарантии в отношении качества, механизм реализации,
управления программой и контроля за ней, анализ эффективности, экологическую и иную экспертизы и источники финансирования. Помимо финансирования за счет средств федерального бюджета, программы предусматривают финансирование из других источников (органы управления регионального или местного уровня и (или) частные инвесторы), так что финансирование за счет средств федерального бюджета в среднем составляет всего 10% от общей суммы затрат, в то время как доля участия регионального бюджета в среднем еще ниже — 5%. Программы регионального развития представляют собой разновидность федеральных целевых программ, реализуемых в конкретных регионах.
Реализация этих программ, как свидетельствуют их целевые ориентиры, должна обеспечить высокий потенциал новых перспективных исследований и разработок, который станет основой для технологического прорыва на рынках в 2014—2020 гг.
Ведомственные целевые программы (ВЦП).В 2004 г. Концепцией реформирования бюджетного процесса введены понятия «ведомственная целевая программа» и «ведомственная стратегия», которые рассматриваются как новый институт реализации программно-целевого подхода к управлению государственными и муниципальными финансами. В Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239, урегулированы вопросы типологии и содержания ВЦП, базовые процедуры их разработки, утверждения и реализации, контроля за ходом реализации, прекращения действия программы, методы формирования индикаторов, обусловленных реализацией ВЦП, а также закреплено положение о представлении отчетов по реализации программ. При этом ВЦП некоторым образом отличаются от ФЦП (табл. 3).
Таблица 3 - Сравнительная характеристика ФЦПи ВЦП
Общие черты, свойственные ФЦП и ВЦП | Различия между ФЦП и ВЦП |
Формулировка цели и задач программ, соответствующих приоритетам государственной политики, полномочиям ответственности органов исполнительной власти | Уровень утверждения (ФЦП — Правительство Российской Федерации, ВЦП — субъект бюджетного планирования). |
Описание (количественное) ожидаемых результатов реализации программ (непосредственные и конечные) | Характер программы (ФЦП — межотраслевой; ВЦП — внутриотраслевой |
Обоснование потребностей в ресурсах для реализации программ, оценка внешних условий и рисков реализации программ | Принцип планирования расходов (ФЦП — в соответствии с планами Правительства Российской Федерации; ВЦП — в соответствии с планами СБП) |
Определение схемы управления программой | Размеры программ и сроки действия (ФЦП более крупные по объемам и более долгосрочные, чем ВЦП) |
Кроме этих типов программ существуют и региональные целевые программы (РЦП). РЦП и ВЦП представляют собой два типа единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по статусу бюджетных целевых программ. Они имеют также ряд различий, которые воспроизводятся по аналогии с предшествующим сравнительным анализом.
Последовательность разработки и реализации ВЦП:
1) решение о разработке ВЦП;
2) замысел ВЦП;
3) разработка проекта ВЦП;
4) разработка паспорта ВЦП;
5) характеристика основных мероприятий ВЦП;
6) план мониторинга результативности ВЦП;
7) анализ результативности ВЦП.
Под результативностью ВЦПпонимается степень достижения планируемых результатов: конечного (при оценке реализации всей ВЦП) и непосредственного (при реализации одного или нескольких этапов программы). Под эффективностью ВЦПпонимается соотношение результата мероприятий всей программы и затрат, обусловивших данный результат.
В области программно-целевого планирования началась разработка нового для России метода Форсайта (или «предвидения»), используемого для определения перспективных направлений научно-технического развития, увязанных с социально-экономическими условиями и последствиями использования новых технологий. Указанный выше метод используется в более чем 30 странах мира и представляет собой процесс отбора стратегических направлений научного и технологического развития на национальном уровне, который происходит с учетом мнений основных субъектов национальной инновационной системы. Наибольшее развитие он получил в странах с развитыми горизонтальными связями и налаженными сетями взаимодействий, поддерживаемыми на государственном уровне. В России разработка метода Форсайта, как и многих других инициатив, пошла по ведомственному принципу. Минобранауки России, Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (мининформсвязи России), Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации (Минпромэнерго России) стали формировать собственные процедуры Форсайта. Одновременно Минобранауки России завершило начатый в 2005 г. пересмотр перечня приоритетных направлений и критических технологий. В итоге на смену девяти приоритетным направлениям и 52 критическим технологиям появился перечень из восьми приоритетных направлений и 35 критических технологий. Как следует из сравнения нового и предшествующего списков приоритетов (табл. 5.4), они в значительной степени пересекаются.
Таблица 4 - Перечни приоритетных направлений развития
Дата добавления: 2015-11-10; просмотров: 932;