Місцеві фінанси як система

Фінанси місцевих органів влади як система включають у себе кілька основних взаємопов'язаних структурних елементів. Це:

- видатки;

- -доходи;

- способи формування доходів;

- інститути системи;

- суб'єкти системи;

- об'єкти системи;

- відносини між суб'єктами системи, системою та іншими ланками фінансової системи держави взагалі.

Названі 7 основних структурних елементів системи не можуть бути фотографічним відображенням її внутрішньої структури. У реальному житті ця система набагато складніша і має свої особливості в кожній країні. Але названі структурні елементи може бути виявлено майже в усіх європейських країнах, що мають сформовані фінансові системи місцевих органів влади.

Головним елементом фінансів місцевих органів влади є видатки. Саме з видатків слід починати аналіз фінансових систем цих органів влади. Видатки є точним відображенням функцій та завдань, що покладаються на місцеву владу.

Видатки місцевих органів влади, залежно від їхніх завдань, у більшості країн поділяються на декілька функціональних видів. У першу чергу, законодавство вирізняє так звані обов'язкові видатки. Це - видатки, спрямовані на виконання обов'язкових завдань, які покладаються на всі органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів послуг у масштабах всієї країни. До обов'язкових видатків належать також видатки місцевих органів влади, пов'язані з їхніми борговими зобов'язаннями за кредитами та позиками.

У структурі видатків місцевих органів влади виокремлюються видатки, що здійснюються для реалізації завдань у межах власної компетенції, а також так званих добровільних або факультативних обов'язків. Ще один вид видатків - видатки для реалізації делегованих (доручених) центральною владою завдань.

Крім функціонального поділу, є поділ видатків відповідно до їхнього економічного призначення. У зв'язку з цим законодавство більшості країн вирізняє дві великі групи видатків. Це так звані поточні, або адміністративні, видатки, і капітальні, або інвестиційні, видатки. Капітальні видатки з XIX століття в багатьох країнах носили назву надзвичайних видатків. У царській Росії не здійснювалося поділу на поточні та капітальні видатки. Не було подібного поділу і в СРСР. В Україні такий поділ вперше запроваджено Законом "Про бюджетну систему" в редакції 1995 року.

Наявність обумовлених функціями та завданнями місцевих органів влади видатків є причиною утворення доходів цих органів влади. Доходи місцевих органів влади може бути класифіковано за їхніми джерелами та за економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяються на податкові доходи, неподаткові доходи (платежі, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності підприємств комунальної (муніципальної) форми власності, залучені місцевими органами влади на ринку позичкового капіталу), доходи за рахунок кредитів та позик, а також трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

Структура доходів за їхніми джерелами в кожній країні має свої особливості. В Україні відбувається процес становлення структури доходів місцевих органів влади за їхніми джерелами, типової для більшості європейських країн. За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на власні доходи та доходи, передані місцевій владі.

Власнідоходи - це доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних (муніципальних) підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів та позик.

До переданих доходів належать доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня.

В Україні за економічною природою доходи місцевих органів влади, згідно із законодавством, поділяються на власні, закріплені і регульовані. Перелік закріплених доходів визначено законодавством про місцеве самоврядування та про бюджетну систему. Природа закріплених доходів місцевих органів влади відрізняється від природи власних доходів. Закріплені доходи - це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. Це особливо слід підкреслити, оскільки в літературі радянського періоду вони фактично ототожнювалися. Таке ототожнення спостерігається і в окремих виданнях останнього часу.

Поняття регульовані доходи введено в бюджетну практику в колишньому СРСР і дісталось Україні у спадщину. Регульовані доходи - це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня. Порядок передачі та розміри регульованих доходів в Україні щороку встановлюються в Законі "Про Державний бюджет", а також їх визначено Законом "Про бюджетну систему" в редакції 1995 року. Порядок регулювання доходів місцевих бюджетів визначається також рішеннями органів влади вищого територіального рівня щодо органів влади нижчого територіального рівня.

Прийнята в 1996 році Конституція України не деталізує характеру та економічної природи доходів місцевих органів влади. Стосовно ж доходів місцевого самоврядування стаття 142 Конституції встановлює участь держави у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування. Визначено також, що витрати органів місцевого самоврядування, які виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою.

Що стосується доходів районних та обласних бюджетів, то стаття 143 Конституції визначила, власне, лише два їхніх джерела. За Конституцією, обласні та районні бюджети формуються з коштів державного бюджету для відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Отже, органи самоврядування на рівні області та району в Україні, згідно з Конституцією, не мають власних бюджетних доходів.

Чинне законодавство України визначає, що власні та закріплені доходи є основою самостійності місцевих бюджетів. На жаль, частка цих доходів залишається вкрай низькою. З метою зміцнення доходної бази місцевих органів влади слід значно збільшити частку власних доходів. Доцільно відмовитись і від таких понять, як регульовані та закріплені доходи. З урахуванням зарубіжного досвіду бажано класифікувати доходи місцевих органів влади лише як власні й передані. Стан і рівень доходів місцевих органів влади значною мірою визначаються способами формування їх. Важливою складовою вчення про фінанси місцевих органів є дослідження способів формування доходів, виявлення закономірностей розвитку таких способів.