Понятие и признаки функции государства

Сущность государства проявляется через осуществляемые им функции.

Эволюция понимания феномена «функция государства» напрямую связана с тенденциями становления и развития функционального подхода в обществознании. Сущность этого подхода заключается в «выделении элементов социального взаимодействия, подлежащих исследованию, и определении их места и значения в некоторой связи, качественная определенность которой делает необходимым ее системное рассмотрение».[97] Рассматриваемый подход является одним из основных методологических приемов, практически во всех социальных науках и, соответственно, занимает важное место в государствоведении.

Различные проявления функционального подхода можно наблюдать почти во всех социальных концепциях, где общество рассматривалось в качестве определенной системы. В юридической науке такой подход неразрывно связан с системным пониманием таких феноменов, как «право» и «государство».

По точному замечанию В. М. Корельского, значение функционального подхода при исследовании государственно-правовых явлений состоит в том, что он «во-первых, помогает глубже усвоить само понятие государства, увидеть его историческое предназначение и роль в жизни общества; во-вторых, дает возможность научно очертить содержание деятельности государства, его механизм в конкретных исторических условиях; в-третьих, служит целям совершенствования организационной структуры государства для качественного осуществления государственного управления».[98] А. Б. Венгеров в этой же связи отмечает, что «функциональный подход позволяет более глубоко изучить длительный исторический процесс возникновения, развития, смены, разрушения, появления государств различных типов, видов, форм у разных народов, т. е. процесс формирования и эволюции государственности. Понятие государственности как раз и характеризует наличие государственной организации общества, различные этапы, которые это общество проходит в своем историческом бытии, и самое главное – различные функции, которые государство выполняет».[99]

Особое влияние на возникновение и эволюцию функционального метода познания в политико-правовых концепциях оказал научный подход, в соответствии с которым государство рассматривалось по аналогии с живым организмом. В соответствии с таким восприятием социальных явлений в системе общества и, следовательно, в его политической организации – государстве выискивались определенные сходные черты с биологическими органами. При этом функции государства, так же как и функции органической системы, в процессе своей реализации преследовали в достаточной степени похожие цели – самосохранение, поступательное развитие, разрешение спорных и преодоление кризисных ситуаций и т. д.

Таким образом, функциональный подход предполагает рассмотрение государства не просто как некой статической системы, а выдвигает требование его исследования в процессе различного рода целенаправленной деятельности, через которую выражается сущность самого государства как единого организма. При этом исследованию подлежит как деятельность отдельных элементов, составляющих государственное целое (армия, суды, органы управления и т. п.), так и целенаправленная деятельность всей социально-политической системы, сводящаяся к решению важнейших задач и достижению глобальных целей стоящих в данный исторический период перед обществом в целом.[100]

Вместе с тем следует отметить, что в современных отечественных и зарубежных научных источниках встречаются различные варианты определения и характеристики функций государства. При этом с некоторой долей условности можно выделить два основных подхода.

Во-первых, функция государства определяется главным образом через его социальное предназначение, заключающееся в разрешении определенных задачи и достижении целей.[101]

Во-вторых, понятие функции государства связывается в большей степени или прямо отождествляется с понятием его деятельности.[102]

Данные подходы представляют собой принципиально разные направления в теоретическом определении функций государства. Каждое из них имеет свои достоинства и недостатки.

На протяжении всей истории развития государства различные его функции возникали как определенная реакция общества на какую-либо потребность, как способ, метод ее удовлетворения. Поэтому уже в самом их возникновении заложена конкретная задача или группа задач.[103] Но функции государства не являются только лишь идеальными или даже практическими задачами и целями. Представляется, что функция (в ее социальном понимании) определенным образом связана с осуществлением деятельности (с функционированием). В противном случае происходит отождествление функции с целевыми установками, задачами.

Исходя из этого в теоретическом государствоведении предпринимались попытки включения в понятие функции государства фактической, реально осуществляемой государственной деятельности.

Такой подход усматривается, например, в определении, согласно которому функции государства есть основные направления и стороны его деятельности.[104] В данном определении наряду с таким аспектом как «способность (или возможность) к определенной деятельности, т. е. объективно необходимое направление деятельности», выделяется и такой аспект, как «активная реализация данных способностей, т. е. сторона практической деятельности государства»[105].

Значительное внимание исследованию именно «деятельностного» аспекта в функциональном подходе было уделено А. П. Глебовым. По его мнению, в рассматриваемом определении «не проведено четкого различия между "направлением" и "стороной (совокупностью однородных видов)" государственной деятельности».[106] С учетом отмеченных замечаний ученый предлагает определять исследуемое понятие как цели государства, реализующиеся в его деятельности[107].

Принимая в целом предложенную структуру, вместе с тем, по нашему мнению, нельзя безусловно согласиться с включением в качестве признака (элемента) функции государства фактической его деятельности как таковой. По всей видимости, в качестве третьего элемента функции точнее было бы указать все-таки направление государственной деятельности по удовлетворению общесоциальных или классовых потребностей (в единстве с ее принципами, способами, методами, формами), но не саму деятельность. При таком подходе динамическое начало не исключается из понятия функции государства, но оно лишь переносится из области сущего в область должного.

Представляется, что при исследовании функций государства необходимо исходить из двойственной трактовки государствоведческой категории «функция». Дело в том, что функция государства может рассматриваться как в узком, так и в широком смысле. Ни один из данных походов нельзя признать неправильным. Основная проблема состоит лишь в необходимости выработки единого общепринятого направления, которое, по всей видимости, в отечественной юридической науке в последние годы достаточно четко вырисовывается. Рассмотрим два обозначенных подхода.

В узком смысле под функциями государства понимаются исключительно основные, главные, объективно необходимые проявления реальной деятельности, без осуществления которой немыслимо существование государства как целостной системы. При таком рассмотрении функции как реально осуществляемой деятельности фактически не проводится разграничение таких понятий, как «функция государства» и «функционирование государства», т. е. деятельность самого государства и отдельных его органов по осуществлению соответствующих функций.

В данной связи показательно понятие, предложенное В. С. Нерсесянцем: «Функции государства – это основные формы деятельности государства, выражающие его сущность».[108] При этом ученый отмечает, что в своем юридически адаптированном виде понятие «функция» применительно к государству означает действие, деятельность, формы регулятивно-упорядочивающего воздействия на людей и их отношения. «Сказать: "право функционирует", "государство функционирует" – это то же самое, что сказать: "право действует", "государство действует"».[109]

Сходный подход просматривается и в понятии функции, предлагаемом В. М. Корельским. В частности он отмечает, что «функции государства по сути своей объективны. Они обусловлены закономерностями взаимодействия общества и государства, а потому у последнего нет выбора, выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством своих функций, несомненно, вызовет цепную реакцию негативных последствий в общественной жизни. Так, если государство перестает осуществлять свою функцию по обеспечению правопорядка, общество неизбежно будет дестабилизировано, наступит анархия, ведущая к его разрушению».[110]

В широком смысле термин «функция» применяется также и к видам деятельности, предпосылками которой являются субъективные факторы, постановка задач, установка целей. В этом смысле функция государства определенным образом соотносится с государственным управлением, с осознанным воздействием на общество, и соответственно ее выполнение или невыполнение не всегда носит для государства жизненно важный характер. Для такого подхода характерно деление функций на:

а) основные, т. е. жизненно важные;

б) неосновные, т. е. деятельность по реализации которых, несмотря на субъективную заданность, может государством и не осуществляться.

Таким образом, и в рамках данного подхода осуществление функции (функционирование) естественным образом предполагает соответствующую деятельность. Только через деятельность могут осуществляться государственные цели. Но вместе с тем существующие у государства функции не всегда могут реализоваться, государство может и не функционировать в конкретном направлении, функциональнаядеятельностьможет не осуществляться. Тогда говорят «государство не выполняет своих функций». Это не всегда означает, что данных функций у государства нет как таковых. Утверждение о том, что при отсутствии деятельности отсутствует и функция, с позиции данного подхода было бы верным (по крайней мере, отчасти) лишь в отношении функций, носящих объективный характер, вытекающих непосредственно из признаков государства и соответственно без фактического осуществления которых государство перестает быть собственно государством (т. е. в отношении так называемых «основных» функций). К такого рода функциям, носящим объективный характер, относятся экономическая, политическая, законотворческая, правоохранительная и некоторые другие.

Вместе с тем, ведя речь о социальных функциях (в том числе о государственных), нельзя не учитывать и их волевой момент, так как они подразумевают наряду с объективными предпосылками (обусловленными природой общества), также и достижение субъективно установленных целей (например, в процессе осознанного государственного управления). Это такие функции, как развитие и поддержание культуры, образования, науки, информационных коммуникаций и т. д. По всей видимости, сюда можно отнести и экологическую функцию государства, фактическое осуществление которой в значительной степени зависит от субъективного фактора и которая в силу этого может не выполняться. При этом возложенные на государство указанные функции, несмотря на их фактическое невыполнение, часто закрепляются законодательно, в том числе и на конституционном уровне.

Указанный подход к пониманию феномена «функция государства» в последние годы получил наибольшее распространение в отечественной юридической науке. Большинством авторов в принципе проводится разграничение понятия «функция» с понятием реально осуществляемойдеятельности по ее реализации, и, по общему правилу, функция государства рассматривается лишь как направление деятельности.

Так, например, В. М. Сырых понимает под функциями государства «определяемые конкретно-историческими условиями существования государства его основные направления деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих формах и с помощью специфических методов».[111] По мнению В. М. Корельского, «функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и присущими ему методами».[112] Сходное, в определенном смысле, определение дает и А. В. Малько: «Функции государства – это основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач».[113] В. Е. Чиркин также указывает на то, что основные направления деятельности государства принято называть его функциями.[114] Л. А. Морозова отмечает, что «функции государства – это главные социально значимые направления его деятельности на конкретно-историческом этапе развития общества»[115] и т. д.

В качестве достоинства всех указанных определений функции государства как направления деятельности[116] можно выделить то, что в них, с одной стороны фактически подразумевается определенная целевая установка (конкретное направление, определяющее стремление к цели), а с другой стороны, указывается на деятельностный характер достижения цели (реализации общественной потребности). При этом понятия функции и деятельности по ее осуществлению (функционирование) не отождествляются.

Вместе с тем из анализа данной группы определений следует, что большинство авторов в качестве характерной черты выделяют также то, что функции государства представляют собой основные, или главные направления его деятельности. Таким образом, вопрос о принадлежности определенного рода деятельности к функциям государства, по сути, сводится к разграничению государственной деятельности на «основную» и «неосновную». Причем собственно сами критерии такого разграничения государственной деятельности либо не приводятся вообще, либо указываются лишь в самом общем виде, что не дает о них реального, конкретного и точного представления.

Такое разграничение государственной деятельности, вполне логичное, например, с позиции понимания функций государства как основных форм деятельности, выражающих его сущность[117] (понимание функции в узком ее смысле), является совершенно неточным и даже алогичным с точки зрения широкого понимания функции государства.

Так, например, логика приведенных выше определений предполагает, что наряду с основными направлениями государственной деятельности (т. е. с функциями), существуют и некие «неосновные» направления (по сути, не являющиеся функциями), которые также подразумевают «управление делами общества»,[118] «решение стоящих перед государством задач»[119] и т. д. (в противном случае нет необходимости подчеркивать, что функции являются именно основными направлениями деятельности). Таким образом, возникает вопрос: может ли вообще, с позиции понимания государственной функции в широком смысле, государственная деятельность, пусть даже и «неосновная», «неглавная», но направленная на решение государственных и общественных задач, по сути своей быть нефункциональной?

Представляется, что в соответствии с функциональным подходом такое вряд ли возможно. По всей видимости, в данном случае необходимо рассматривать государственную деятельность не в аспекте ее значимости (основная/неосновная), а в аспекте ее «функциональности» и «дисфункциональности».

Понятие «дисфункция», предложенное еще Р. К. Мертоном,[120] характеризует тип отношений, при котором последствия конкретного действия или события оказываются неблагоприятными для целостной системы. Согласно такому подходу при изучении отдельных элементов (в том числе и отдельных видов государственной деятельности) необходимо учитывать не только благоприятные, но также нейтральные и неблагоприятные последствия.[121] Таким образом, любое направление государственной деятельности представляет собой его функцию, если только оно так или иначе способствует поддержанию существования всей государственной системы. С этой позиции функция государства может быть как «основной», так и «неосновной», как «главной», так и «неглавной». Критерием в данном случае выступает не степень значимости, а сам факт ее полезности и необходимости для существования государства в целом.

В связи с вышеизложенным необходимо указать и на еще один часто встречающийся алогизм, противоположного характера, когда с позиции понимания функции государства как основного (главного) направления его деятельности проводится деление самих функций на «основные» и «неосновные», «главные» и «неглавные». На такие противоречия совершенно справедливо указывает А. И. Коваленко. В частности он пишет: «Придерживаясь такого рода определения, недопустимо… вести речь об основных функциях рабовладельческого, феодального, буржуазного государств. В противном случае возникает вопрос: а какие неосновные функции осуществляет государство? Но поскольку функция – это главное направление деятельности государства, то беспредметно придавать функциям предикаты «основные» и «неосновные». Речь должна идти просто о функциях государства».[122]

Все рассмотренные подходы к понятию «функция государства», несмотря на различия, имеют, в большинстве своем, и принципиально общее, что позволяет выделить некоторые характерные черты исследуемого явления, с которыми в основном соглашается большинство исследователей и которые в совокупности составляют некий инвариант понятия.[123]

1. Функции государства выражают и предметно конкретизируют социальную и политико-правовую сущность государства.

2. В функциях воплощается и раскрывается роль государства в качестве субъекта политико-правовой системы, реализуется разносторонняя практическая государственная деятельность внутри страны и на международной арене.

3. Функции государства охватывают его деятельность в целом (в отличие от функций отдельных государственных и негосударственных органов). Общеобязательный характер функций государства закрепляется в понятии государственного суверенитета, исходящего из прерогативы государственной власти перед всеми остальными видами власти.

4. Функции государства носят комплексный, собирательный характер. На их содержание и характер реализации оказывают существенное влияние особенности и закономерности исторического развития, динамика социально-экономических, политических и духовных преобразований в жизни общества.

Исходя из перечисленных признаков, представляется возможным сформулировать следующее определение: функции государства – это направления государственной деятельности, в которых наиболее отчетливо проявляется социальная сущность государства на определенном этапе его исторического и социально-политического развития.