Отрасли права и основные законы

Первым основополагающим актом в описываемой области является Закон «Об охране окружающей среды» (2002). Несмотря на наличие в нем пожеланий и деклараций, немало его предписаний оказываются действующими непосредственно и напрямую – об экологических аудите, страховании, предпринимательстве, о нормировании, лицензировании и платности природопользования, правах и обязанностях граждан и организаций, об административной ответственности физических и юридических лиц и возмещении ущерба (подробнее см. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1999).

Вторым важнейшим для исследуемой проблемы нормативным правовым актом служит Федеральный закон «О животном мире» (1995), которым определяются понятия «биологическое разнообразие, устойчивое существование, охрана животного мира», регулируются государственное управление, охрана объектов животного мира и среды их обитания, пользование животным миром, экономический и юридический механизмы (подробнее см. Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 2002; Постатейный комментарий к Закону / Отв. ред. Л.А. Заславская // Законодательство и экономика. 1996. № 1–2).

Разумеется, положительный потенциал этих законов, хотя и не исчерпан до конца, не исключает их дополнения и изменения, чем в настоящее время и занимаются законодательные органы.

Важная отрасль права и соответствующий раздел законодательства посвящаются лесам и лесным экологическим системам. В нем показывается качественная юридическая база борьбы с нарушениями, связанными с уничтожением живой природы, в том числе растений и животных, занесенных в Красную книгу, нормы административной и уголовной ответственности за нарушения заповедного режима. Возглавляет этот массив законодательства Лесной кодекс Российской Федерации (1997). Предстоит глубокий анализ и иных норм, регулирующих лесные отношения и сохранение при их осуществлении биологического разнообразия, в частности Кодекса об административных правонарушениях, а также главы «Экологические преступления» Уголовного кодекса Российской Федерации, вступившего в действие в 1997 г. (см. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997).

Справедливому критическому анализу подвергается в настоящее время региональное законодательство, которое не должно дублировать федеральные нормы, что не только затрудняет их применение, установление собственных предписаний, но и приводит к принятию незаконных актов (по данным Минюста России, одна треть нормативных актов субъектов Федерации не соответствует федеральному законодательству). Причины этого кроются как в пробелах, противоречиях и иных недостатках федерального законодательства, так и в отсутствии должных знаний и законодательной техники в субъектах Федерации.

Неоднократно предлагались некоторые меры по устранению этих недостатков – правовая подготовка законодателей, обеспечение процедур подготовки, обсуждения и принятия законопроектов, учета общественного мнения, механизм и гарантии экологического информирования населения (см.: С.А. Боголюбов. Экологическое право. Учебник для вузов. М.: Норма, 1999; его же – Защита экологических прав. Пособие для граждан и общественных объединений. М., 1996).

Предпринимаются и конкретные усилия, направленные на повышение уровня научной подготовленности разработчиков законов, использование потенциала независимых экспертов-юристов, обладающих высоким профессиональным уровнем (секция правовых проблем охраны окружающей среды и президиум Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы ищут, зовут их в рабочие группы по подготовке проектов, для консультирования, экспертирования проектов).

В водном разделе законодательства предусматриваются нормативно-правовые акты, регулирующие охрану водных объектов и водных живых ресурсов в пределах материковой и островной территории России. Здесь основным актом служит Водный кодекс Российской Федерации (1995), в котором очень подробно предусматриваются понятия водных отношений, их объектов и субъектов, направления государственного управления и компетенция Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, виды и цели водопользования и т.д. (подробнее см. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юридический дом «Юстицинформ», 1997).

Отдельный раздел законодательства посвящен охотничьему хозяйству и охоте как видам пользования объектами животного мира, в процессе которого осуществляется воздействие на сохранение либо уничтожение биологического разнообразия. Обширный материал с изложением нормативных правовых актов на эту тему подготовлен в Кировском Институте охоты и охотничьего хозяйства кандидатом юридических наук Краевым. Им же в 1999 году для широкого читателя выпущен весьма полезный Сборник и Комментарий актов по вопросам охоты и охотничьего хозяйства.

В особом разделе законодательства находятся акты об особо охраняемых природных территориях и сохранении на них видов животного и растительного мира. Ведущим актом служит Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995) (подробнее см.: В.Б. Степаницкий. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» / Предисловие С.А. Боголюбова. М.: ЦОДП СоЭС, 1997; 2002).

В сохранении биоразнообразия принимает участие немало актов земельного законодательства, поскольку в них регулируются вопросы обеспечения биологического разнообразия. Земельные проблемы приобретают в последнее время особую актуальность в связи с принятием в 2001 году нового Земельного кодекса и предложениями о включении в имущественный оборот всех земель, включая земли сельскохозяйственного назначения.

Справедливо отмечается в печати о преувеличенном цивилистическом подходе к использованию земельных и других природных ресурсов. Россия – страна крайностей: то 70 лет провозглашать и осуществлять исключительную государственную собственность на землю и другие природные ресурсы; то, отказываясь от необходимых форм государственной и муниципальной собственности на них, включать их целиком в рыночный оборот. В экономически развитых странах роль государства в регулировании и охране природных ресурсов неуклонно увеличивается при сохранении различных форм собственности на них (подробнее см.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юринформцентр, 1998; Земля и право. Пособие для российских землевладельцев / Рук. авт. колл. и отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 1997, 2000; Земельное право. Учебник для вузов / Под ред. С.А. Боголюбова).

Таким образом, оценивая распределение законодательного массива России по отраслям, можно сформулировать следующую иерархию отраслей и основных актов права, обслуживающих сохранение биоразнообразия:

Природоохранительное законодательство во главе с Федеральным законом об охране окружающей среды обеспечивает головные позиции экологического, природоохранного права и среду обитания животного мира;

Фаунистическое законодательство во главе с Федеральным законом «О животном мире» конкретизирует положения о сохранении биоразнообразия и среды обитания животного мира;

Лесное законодательство во главе с Лесным кодексом Российской Федерации содействует сохранению биоразнообразия в лесах;

Водное законодательство во главе с Водным кодексом Российской Федерации содействует сохранению биоразнообразия в водной среде;

Земельное законодательство во главе с Земельным кодексом Российской Федерации обеспечивает сохранение биоразнообразия при землепользовании;

Законодательство о недрах во главе с Федеральным законом «О недрах» регулирует соответствующие отношения при недропользовании.

Указанные природоресурсные отрасли российского законодательства составляют вместе с природоохранительным законодательством экологическую отрасль российского права. Подробнее об упомянутых законах см. главу 2.