Законодательная процедура в парламенте

Законодательный процесс является одним из наибо­лее стабильных институтов конституционного права, мало подверженных изменениям. Это строго формализован­ный, урегулированный нормативными правовыми актами и обычаями порядок принятия закона. Несоблюдение за­конодательных процедур предполагает признание закона неконституционным. В федеративных государствах обще­национальный парламент не вправе рассматривать и при­нимать законопроекты, отнесенные конституционными нормами к сфере исключительных полномочий членов (субъектов) федерации. Важнейшими участниками зако­нодательного процесса являются депутаты и само общена­циональное выборное представительное учреждение — пар­ламент. В странах западной демократии парламентскому законодательному процессу присущи гласность, публич­ность, учет общественного мнения.

Законодательный процесс состоит из ряда стадий: осу­ществление права законодательной инициативы; обсуж­дение законопроекта; принятие закона; одобрение второй палатой (если таковая существует); промульгация закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу.

Официальное внесение законопроекта предполагает его прохождение в соответствии с нормативными правовыми установлениями, что означает последовательное движение на основе установленных парламентских процедур.

Принятие закона зависит от реализации права законода­тельной инициативы, под которой понимается правомочие определенных в конституционных (законодательных) нор­мах субъектов (государственных органов, депутатов и др.) по внесению законопроектов в палату парламента. Право­вым последствием осуществления данного права является обязанность парламента рассмотреть внесенные законопро­екты.

Конституции большинства демократических государств закрепляют круг субъектов законодательной инициати­вы путем их точного перечисления, хотя этот перечень в различных странах может существенно отличаться. Ка_к правило, к их числу относят правительство и депутатов парламента; в некоторых государствах Европы, Азии и Ла­тинской Америки — высшие (верховные) суды, органы, представляющие особые социальные интересы в рамка_х предметов их ведения. В парламентских государствах ос­новным субъектом законодательной инициативы является правительство. В федеративных государствах этим правом наделяют законодательные легислатуры субъектов федера­ции. В президентских и полупрезидентских республику правом законодательной инициативы широко пользуется президент. Так, согласно Конституции Грузии 1995 г. пра­во законодательной инициативы принадлежит президенту Республики, депутату парламента, парламентским фракци­ям, комитету парламента, высшим представительным орга­нам государственной власти Абхазии и Аджарии, не менее чем 30 тыс. избирателей.

В большинстве стран придерживаются усложненной процедуры внесения законов, связанных с финансовыми обязательствами государства. Особенности принятия фи­нансово-бюджетных законов:

1) право их внесения предоставлено ограниченному кру­гу субъектов — правительству или главе государства;

2) вносятся в нижнюю палату парламента;

3) обязательно заключение правительства или главы у₀-сударства;

4) существуют жестко ограниченные временные сроки их разработки, представления и рассмотрения;

5) ограничиваются инициативы и активность депутатов в их рассмотрении в парламенте.

Регламент палат парламента подробно регулирует саму процедуру осуществления законодательной инициативы. Иногда определенные законы вносятся только в верхнею палату (ряд государств Латинской Америки, Азии, Афри­ки).

Предшествует традиционной законодательной процеду­ре этап подготовки закона, который не рассматривается как часть законодательного процесса, если последний трактуется в узком смысле слова. В зарубежных странах, как прави­ло, этот этап не урегулирован ни в регламенте парламента, ни в законодательных нормах.

Однако в ряде стран существуют законодательные нор­мы, относящиеся к стадии, предшествующей осуществле­нию законодательной инициативы. Проект закона может быть подготовлен гражданами и выдвинут в порядке реа­лизации народной правотворческой инициативы. В этом случае требуется собрать большое число подписей граждан в поддержку законопроекта (в Италии — не менее 50 тыс. подписей, в Испании — 500 тыс.). В Австрии минимум 100 тыс. граждан или 1/6 граждан трех земель могут внести законопроект через Центральную избирательную комиссию на обсуждение парламента.

Обсуждение законопроекта — наиболее продолжитель­ная стадия законодательной парламентской процедуры. Внесенный в нижнюю или верхнюю палату парламента проект закона предварительно рассматривается в комите­тах (комиссиях), а затем — на пленарном заседании. Как правило, законопроект проходит три чтения. В первом чтении решается вопрос о целесообразности принятия его концепции, во втором он совершенствуется и «обрастает» многочисленными поправками, а в третьем — принимается в целом. Достаточно редко для подготовки законопроекта создается специальная депутатская комиссия. Законопро­ект, одобренный в третьем чтении той палатой, в которую он был внесен, при необходимости направляется в верхнюю палату. Процесс обсуждения во второй палате бикамерального парламента проходит ту же процедуру обсуждения, что и в первой палате. Двухпалатная структура парламента тре­бует одобрения законопроекта обеими палатами. В случае разногласий между ними применяются различные согласи­тельные процедуры. Если разногласия преодолены, и закон принят палатами парламента, то тогда он подписывается главой государства, а затем промульгируется — официально опубликовывается.

Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство депутатов.

В усложненном порядке и в течение более продолжи­тельного времени принимаются конституционные и орга­нические законы.

В течение определенного конституцией времени со дня принятия парламентом закона глава государства может воспользоваться правом вето. Различают абсолютное (ре­золютивное) вето, которым пользуется монарх, и отлага­тельное (суспензивное) вето, которым обладает президент. Абсолютное вето означает невозможность принятия дан­ного закона, и преодолеть его нельзя. Отлагательное вето предполагает возражения президента против законопроек­та, которое может быть преодолено как путем голосования квалифицированным большинством депутатов парламента, так и внесением в законопроект устраивающих президента изменений (капитуляция).

Законы подлежат обязательному опубликованию в офи­циальных изданиях. С момента официального опублико­вания закона исчисляется срок начала его действия (всту­пления в законную силу) — от одного дня до нескольких недель.

Парламент принимает разнообразные законы — консти­туционные, органические, ординарные, кодексы. Законо­дательный характер имеет парламентский регламент — нормативный акт, посвященный процедуре деятельности представительного (законодательного) органа государст­венной власти. На основе регламентных норм парламент осуществляет принадлежащие ему полномочия. Его изда­ние — сфера исключительных прерогатив представитель­ного органа, свидетельство самодеятельности, важной го­сударственной и политической роли. Он также выпускает многочисленные акты с ненормативным содержанием — постановления, резолюции, декларации, заявления, обра­щения, приветствия.