Структура, состав и внутренняя организация парламента и его палат

Термин “парламент” имеет обобщающее значение. Представительные органы в различных государствах нередко имеют другие названия: “народное собрание” - Албания, Болгария; “государственное собрание” - Эстония, Венгрия; “федеральное собрание” - Россия, Швейцария. Встречаются названия “национальное собрание”, “законодательное собрание”, “законодательная ассамблея”, “палата представителей”, “палата депутатов”. В некоторых государствах парламент имеет сугубо индивидуальное название: “фолькетинг” в Дании, “альтинг” в Исландии, “стортинг” в Норвегии, “рикстаг” в Швеции, “сейм” в Латвии и Литве, “кнессет” в Израиле и Хорватии.

Конституции Австрии, Польши, ФРГ не обозначают обе палаты как единый законодательный орган - парламент.

Одним из определяющих моментов в характеристике парламентов как общего явления и определения особенностей представительных органов отдельных государств является их структура.

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (закон, как правило, может быть принят при согласии этих трех составных частей). В континентально праве (Германия, Франция) под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. В некоторых странах (Финляндия) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента. Иногда парламентом считается только однопалатный законодательный орган.

Виды парламентов: однопалатные и двухпалатные.

Однопалатные парламенты существуют почти в 70 странах мира (Болгария, Греция, Дания, Израиль, Египет, Новая Зеландия, Португалия, Турция, Венгрия). Они характерны как для небольших государств или государств с авторитарным и тоталитарным политическими режимами, так и для унитарных.

Преимущественно страны мира имеют двухпалатные парламенты (двухпалатность – бикамерализм). Двухпалатность присуща как для федеративных государств, так и для унитарных.

До 2-й мировой войны двухпалатность (бикамерализм) рассматривалась как признак парламентаризма. В послевоенные годы достаточно широкое распространение получили однопалатные парламенты (Греция, Дания, Португалия, Швеция, государства Азии и Африки, Центральной и Восточной Европы). В настоящее время однопалатные парламенты существуют примерно в половине стран Европы. Однако характерно, что в последние годы Польша, Румыния, Словения, Чехия и Хорватия возвратились к двухпалатным парламентам.

В том случае, если отказ верхней палаты согласится с решением нижней палаты может быть преодолен последней, верхняя палата считается слабой (Великобритания, Польша и др.); если без согласия верхней палаты закон не может быть принят, то она является сильной (США, Италия).

Существенное значение для характеристики структуры парламентов играет порядок формирования их палат. Однопалатные парламенты и нижние палаты парламентов формируются в подавляющем большинстве случаев путем всеобщих прямых выборов. В качестве исключения из этого правила можно привести Всекитайское собрание народных представителей, которое избирается собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, собраниями военнослужащих. Кроме того, в отдельных государствах часть членов парламента может избираться на косвенных выборах. В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Существуют и другие исключения.

Срок их полномочий нижних палат и однопалатных парламентов обычно 4 - 5 лет. Палата представителей Конгресса США избирается на 2 года.

В формировании верхних палат наблюдается значительное разнообразие. Наиболее распространенными способами являются следующие:

1. Формирование верхних палат посредством непрямых (многостепенных или косвенных) выборов. Наиболее типичные примеры дают Индия, Норвегия и Франция.

Совет штатов Индии формируется следующим образом: 12 членов назначаются президентом, 238 парламентариев избираются выборными членами законодательных собраний штатов по пропорциональной системе, посредством единого непередаваемого голоса, то есть путем двухстепенных выборов.

Стортинг Норвегии избирается по пропорциональной системе без подразделения депутатов парламента по палатам. Затем депутаты избирают из своего состава 1/4 часть своих членов, которые образуют верхнюю палату - лагтинг, остальные 3/4 составляют нижнюю палату - одельстинг.

Сенат Франции формируется посредством дву- и трехстепенных выборов. В выборах участвуют генеральные советники, затем депутаты Национального собрания и региональные советники, и, наконец, делегаты или их заместители, избранные муниципальными советами.

2. Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применяется в соответствующих странах при формировании нижних палат. Типичными примерами является формирование верхних палат парламентов США, Италии и Японии.

Сенат США избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора по мажоритарной системе относительного большинства.

Сенат Итальянской Республики избирается посредством прямых выборов по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, количество мест определяется исходя из численности населения области.

В палату советников в Японии по 46 префектурным округам избирается 150 депутатов, а остальные 100 - от общенационального избирательного округа.

3. Сочетание прямых и косвенных выборов. Например, в Испании часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть - представительными органами автономий.

4. Формирование верхних палат посредством назначения. Одним из наиболее показательных в этом отношении является Бундесрат ФРГ, который состоит из членов правительств германских земель, делегируемых этими правительствами. Смена правительства автоматически влечет смену представительства от данной земли.

5. Смешанный порядок формирования, в котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности применяется при формировании сенатов Бельгии и Ирландии.

6. В Великобритании длительное время сохранялся феодальный способ формирования верхней палаты, который в последние годы претерпевает определенные изменения, Закон 1958 года распространил пожизненное пэрство на женщин, а законом 1963 года право занятия мест в палате лордов предоставлено всем шотландским пэрам, которые до этого избирали лордов из своей среды. С 1999 г. началось реформирование Палаты лордов, которое предусматривает существенные изменения порядка ее формирования и сокращение численного состава.

Имеется закономерность между способом формирования верхних палат и объемом их компетенции и правовым статусом. Чем дальше отстоит процесс формирования от электората, тем меньше объем их компетенции.

Организация парламентов в значительной мере зависит от их состава. Численность парламентов часто устанавливается в конституциях. Численность нижних палат практически всегда больше, чем верхних.

Характеризуя общую организацию работы большинства парламентов следует отметить, что они работают сессионно.

Сессия– определенный период времени, когда парламент и его палаты проводят пленарные заседания, рассматривают законопроекты и принимают соответствующие решения.

Виды сессий:

- первая (учредительная) – проводится после формирования состава парламента; решаются организационные вопросы. На первой сессии формируются комитеты и постоянные комиссии, избирается или назначается председатель или руководящий орган, формируется коалиция и определяются приоритетные направления работы в дальнейшем.

- очередная – созывается главой государства (Япония), по решению правительства или главой парламента или руководящим коллегиальным органом на протяжении года проходит две сессии (Бразилия), а также возможно их проведение один раз в год (Великобритания, Египет).

Количество сессий в год и время их проведения решается непосредственно парламентом (Германия) или четко определяются конституцией или регламентом (Италия, США).

В некоторых странах этот вопрос решает глава государства (Япония).

- внеочередная и чрезвычайная сессии – созывается по требования председателя палаты (Италия), а также главы государства (Филиппины), по требованию правительства (Испания, Франция, Япония).

Во время такой сессии решаются вопросы, в связи с которыми она была созвана.

Чрезвычайная сессия обычно созывается в случае введения на территории государства или его части военного или чрезвычайного положения.

Перерывы между заседаниями называют парламентскими каникулами.

Продолжительность сессий в различных странах существенно отличается. Во Франции сессии длятся 80 и 90 дней, в Великобритании - 175 дней, в Португалии - 8 месяцев. Лето для парламентариев - период отпусков.

Сессионные заседания обычно открытые. Закрытые заседания проводятся по решению парламентариев. Квоты для принятия такого решения при этом устанавливаются самые различные.

В двухпалатных парламентах допускается возможность проведения совместных заседаний. Они созываются по самым различным поводам, но, как правило, - это важные вопросы внутренней или международной политики. Кроме того, совместные заседания проводятся с целью ликвидации разногласий между палатами.

Прекращение полномочий парламента происходит по различным основаниям. В обычных условиях парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава парламента, как только он приступит к работе. Досрочный роспуск парламента чаще всего происходит по следующим основаниям: если парламент неоднократно отклонял кандидатуру главы правительства, предложенную президентом (Например, трижды в России); при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок; если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент в течении определенного срока не может начать пленарные заседания и др.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты может быть ограничен рядом условий: в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение определенного времени до окончания срока полномочий парламента или окончания срока полномочий президента и др.

Важнейшими элементами структуры палат парламента являются парламентские фракции, руководящие органы и комиссии. Они своей деятельностью обеспечивают функционирование представительного органа, реализацию его заданий.

Парламентские фракции (группы, клубы) создаются по принципу принадлежности депутатов к той или иной политической партии, блоку партий, имеющих представительство в парламенте. Объединение по иным принципам обычно не допускается, хотя существуют государства, где в парламенте функционируют объединения депутатов на основе региональных, профессиональных и других интересов.

Фракция имеет определенные преимущества: свое помещение в парламенте, право внеочередного выступления и др. Для создания фракции необходимо определенное количество депутатов, различное в разных странах. У фракции имеется свое руководство - председатель. В англосаксонских странах назначаются “кнуты”, в обязанность которых входит обеспечение явки членов фракции на заседания, особенно в дни голосования. Фракции принимают решения о содержании выступлений и о том, как следует голосовать.

Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие фракции.

Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции, обычно создает свой “теневой кабинет”: Выделенные фракцией лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

Руководящие органы парламентовбываютиндивидуальные и коллегиальные. В англоговорящих странах, Японии и некоторых других государствах руководство палатами осуществляется их председателями. В однопалатных парламентах и нижних палатах председателя избирают сами депутаты, иногда только на время сессии. Однако реально они остаются на протяжении всего периода работы парламента данного созыва.

В англоговорящих странах председателя парламента называют “спикером”. Полномочия его в разных странах различны. Обычно спикер следит за соблюдением регламента, руководит дебатами, организует исполнение парламентских решений и т.п.

Количественный состав коллегиальных руководящих органов существенно отличается. Как правило, он составляет 3 - 5 человек. В Швейцарии бюро нижней палаты - 10 человек, верхней -5; во Франции соответственно 22 и 25 человек; в Италии - по 16 человек; в президиум Бундестага ФРГ входит 19 человек.

В состав коллегиальных органов кроме председателей и их заместителей могут входить секретари и квесторы. Последние поддерживают порядок в зале заседаний, кулуарах, буфете, обеспечивают подсчет голосов при открытом голосовании.

Роль коллегиального органа в руководстве парламентом достаточно ограничена. Главную ответственность за ведение парламентских дел несет председатель этого органа. Коллегиальные руководящие органы палат парламентов обычно рассматриваются как рабочие органы палат. В большинстве стран эти органы не выполняют политические функции общего характера и ограничиваются внутри парламентскими делами.

Кроме руководящих органов, в парламентах нередко создаются другие коллегиальные структуры, которые также решают сугубо организационные вопросы и, в частности, занимаются парламентской процедурой. Это конференции председателей и т.п. В их состав, кроме руководителей палат, входят председатели постоянных парламентских комиссий (Франция) или руководители фракций (Австрия, Бельгия, Португалия).

Главным элементом внутренней структуры палат парламентов являются комиссииили комитеты. Теоретически их роль сводится, прежде всего, к подготовке вопросов, которые затем рассматриваются на сессионных заседаниях. Однако, зачастую, эти вопросы фактически решаются в комиссиях, а парламенты их затем формально утверждают. Кроме того, важнейшей их функцией является детальное рассмотрение законопроектов.

Комитеты (комиссии) парламентов могут быть постоянными либо временными.

В ряде случаев могут создаваться подкомиссии (подкомитеты).

В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию. Их система в известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна этим комитетам.

В некоторых случаях палата парламента может принимать решение о преобразовании в комитет всей палаты. При такой ситуации комитет только обсуждает вопросы, но не принимает решения.

Во Франции при проведении закрытых заседаний палата преобразовывается в секретный комитет.

В двухпалатных парламентах комиссии создаются в каждой палате. Наряду с этим существует практика создания объединенных комиссий (комитетов) на паритетных началах.

В случае возникновения разногласий между палатами парламента могут создаваться временные согласительные комитеты.

Еще одной разновидностью парламентских структур являются следственные комиссиииликомитеты по расследованиям. Они расследуют дела, имеющие общественный резонанс.

В большинстве стран депутаты имеют право быть членами двух или нескольких парламентских комиссий. В Норвегии, Франции. Швеции - одной.

Основной принцип формирования комитетов (комиссий) – пропорциональное представительство депутатов от фракций парламента.

Парламент может создавать и другие органы, не входящие во внутреннюю структуру палат. Наиболее распространенными из них являются:

- счетные (контрольные) палаты, осуществляющие контроль за бюджетной дисциплиной, финансовой и хозяйственной деятельностью;

- омбудсманы (парламентские комиссары) - уполномоченные по правам человека, национальных меньшинств, по охране окружающей среды, по делам вооруженных сил и др.

Аппарат парламента включает три вида органов и лиц:

- вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий - секретариат, библиотека, типография, хозяйственная часть и т.п.;

- консультанты парламента, выполняющие работы по подготовке разовых экспертных заключений;

- личные помощники парламентариев, их референты и секретари.