Правовые основы обращения с отходами

Правовое регулирование обращения с отходами осуществляется с целью предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Основной закон, определяющий правовой режим обращения с отходами, - Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах)*(241).

Нормы права, регулирующие отношения в области обращения с отходами, содержатся также в актах различных отраслей законодательства - экологического, земельного, водного, градостроительного, о здравоохранении, о недрах и др.*(242)

Законодательство определяет понятие отходов и правила обращения с ними.

Отходы - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства (ст. 1 Закона об отходах).

Под обращением с отходами понимается деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов (ст. 1 Закона об отходах).

Общие требования к осуществлению предпринимательской деятельности, установленные законодательством в данной сфере, касаются любых действий, охватываемых понятием "обращение с отходами", и предъявляются на всех стадиях хозяйственной деятельности субъектов предпринимательства.

1. Проектирование, строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, допускаются:

- при положительном заключении государственной экологической экспертизы, а также при наличии у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц технической и технологической документации об использовании, обезвреживании образующихся отходов;

- при соблюдении указанными лицами экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека. В частности, запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства, средствами контроля за загрязнением окружающей среды*(243).

На этой стадии необходимо предусматривать места (площадки) для сбора отходов в соответствии с установленными законом правилами и нормативами.

2. Аналогичные требования должны соблюдаться хозяйствующими субъектами и в процессе эксплуатации предприятий и иных объектов, связанной с обращением с отходами (ст. 39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Отходы производства, в том числе радиоактивные, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для населения и окружающей среды. Запрещается сброс отходов производства, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву*(244).

Законодательство предусматривает обязанность хозяйствующих субъектов совершенствовать производственные процессы в сторону снижения их отходности, внедрения малоотходных и безотходных технологий на основе новейших научно-технических достижений (например, основанных на комплексном использовании природных ресурсов, утилизации отходов, замкнутом цикле производства и др.).

Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества образования отходов, предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду и представлять указанные проекты на утверждение в территориальный орган исполнительной власти в области обращения с отходами.

Норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.

Лимит на размещение отходов - предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории. В соответствии с Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденными постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461*(245), лимиты на размещение отходов устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья.

При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена (п. 5 ст. 18 Закона об отходах).

Индивидуальные предприниматели и юридические лица должны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц и размещенных отходов; проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения, а также предоставлять в установленном порядке необходимую информацию (отчетность) в области обращения с отходами. Порядок учета и инвентаризации устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами и в области статистического учета.

На основании предоставляемой информации федеральный орган в области обращения с отходами и его территориальные органы ведут государственный кадастр отходов*(246).

3. Особые требования предъявляются к осуществлению предпринимательской деятельности на стадии размещения отходов, под которым понимается их хранение и захоронение.

Создание объектов размещения отходов, т.е. специально оборудованных сооружений, предназначенных для размещения отходов (полигонов, шламохранилищ, отвалов горных пород и др.), допускается только на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами и после специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду обязаны проводить мониторинг состояния окружающей природной среды.

Запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

За размещение отходов с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц взимается плата в соответствии с законодательством. При внедрении хозяйствующими субъектами технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов, размер платы может быть понижен*(247).

Наряду с рассмотренными общими требованиями, которые предъявляются к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим обращение с отходами, законодательством установлены специальные требования, обусловленные особенностями хозяйственной деятельности в различных отраслях экономики (промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в энергетике и т.д.), а также в пределах определенных территорий (городских и сельских поселений, курортных и лечебно-оздоровительных зон и др.).

Так, при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, рекультивации нарушенных и загрязненных земель, снижению негативного воздействия на окружающую среду (ст. 46 Закона об охране окружающей среды).

Особый правовой режим установлен законодательством и для отдельных видов отходов. Видом отходов называется совокупность отходов, которые имеют общие признаки в соответствии с системой классификации отходов*(248).

Среди отходов производства выделяются опасные отходы, т.е. отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами (ст. 1 Закона об отходах).

Любая деятельность по обращению с такими отходами подлежит лицензированию*(249). Опасные отходы в зависимости от степени их вредного воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека подразделяются на классы опасности. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами.

На основании данных о составе и свойствах опасных отходов, оценки их опасности составляется паспорт опасных отходов - документ, удостоверяющий принадлежность отходов к отходам соответствующего вида и класса опасности, содержащий сведения об их составе*(250).

При отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей природной среды и здоровья человека обращение с опасными отходами деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются опасные отходы, может быть ограничена или запрещена.

К опасным отходам относятся и радиоактивные отходы, обращение с которыми регулируется как нормами Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст. 48, 51), так и специальным законодательством*(251).

Особенности правового режима предусмотрены законодательством для обращения с такими видами отходов, как лом и отходы цветных и черных металлов, которые представляют интерес с точки зрения их использования в качестве вторичного сырья.

Лом и отходы цветных и (или) черных металлов - пришедшие в негодность или утратившие свои потребительские свойства изделия из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, отходы, образовавшиеся в процессе производства изделий из цветных и (или) черных металлов и их сплавов, а также неисправимый брак, возникший в процессе производства указанных изделий (ст. 1 Закона об отходах).

Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут осуществлять обращение с ломом и отходами цветных и черных металлов в случае, если имеются документы, подтверждающие их право собственности на указанные отходы.

В соответствии с Законом об отходах они принадлежат на праве собственности тем индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, которые являются собственниками сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались.

Приобретение отходов другими лицами может осуществляться в соответствии с общими правилами гражданского законодательства о договорах по отчуждению имущества (купле-продаже, мене, дарении) и об основаниях приобретения права собственности на бесхозяйные вещи (п. 2 ст. 226 ГК РФ) с особенностями, установленными законодательством об обращении с отходами применительно к их отдельным видам. Например, отчуждение опасных отходов может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии у приобретателя.

Деятельность по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов лицензируется*(252), а также регламентируется Правилами обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения и Правилами обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения, утвержденными постановлениями Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 370 (ред. от 1 февраля 2005 г.) и N 369 (ред. от 14 апреля 2003 г.)*(253).

Государственный контроль за соблюдением требований, предъявляемых к обращению с отходами, осуществляется различными государственными органами. Специально уполномоченным органом в данной сфере является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет Правительство РФ*(254).

Федеральная служба принимает методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов; правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами. К ее полномочиям относятся установление лимитов на размещение отходов; ведение государственного кадастра отходов и государственного учета в области обращения с отходами, а также работы по паспортизации опасных отходов. На Федеральную службу возложены функции лицензирования деятельности по обращению с опасными отходами, а также с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении.

Нарушение законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами влечет за собой административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административная ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, переработке, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами предусмотрена ст. 8.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Статьями 8.6, 8.13, 8.19, 8.31 КоАП РФ установлены нормы об ответственности за нарушение правил обращения с отходами в связи с охраной земель, лесов, водных объектов, обеспечением правового режима внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ.

Специальными статьями КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение правил обращения с ломом и отходами цветных и черных металлов (приема, учета, хранения, транспортировки, отчуждения) (ст. 14.26, 19.14).

Вред, причиненный нарушением законодательства об обращении с отходами, подлежит возмещению в соответствии с общими положениями ГК РФ и другими нормативными актами, предусматривающими специальные методики исчисления причиненного ущерба (например, в сфере охраны вод, недр, лесов и др.).

Исковые требования о прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области обращения с отходами, рассматриваются судом или арбитражным судом в соответствии с законодательством РФ*(255).

За нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов может наступить уголовная ответственность (ст. 247 УК РФ).

Глава 6. Общие положения о субъектах предпринимательского права