Опыт разработки индикативного

план-прогноза Франции

Позитивные сдвиги в развитии экономики Франции во многом яв­ляются результатом применения на практике стратегического планиро­вания. Французская система планирования — своеобразный продукт рыночной экономики. Вместе с национальным рынком она прошла че­рез три крупных этапа.

Первый относится к послевоенному периоду, для которого было характерно весьма сильное вмешательство в экономику органов управ­ления. Необходимость быстрого восстановления производительных сил и наличие значительного государственного сектора диктовали при­нятие директивных, обязательных планов для предприятий. Так, пер­вый французский план, принятый в 1945 г., определял объем произ­водства стали, электроэнергии, устанавливал цены на все изделия и систему контроля за ними, обменный курс франка и т. п.

На втором этапе (конец 60-х годов) частный сектор получил дос­таточно широкое развитие, был осуществлен переход к индикативному планированию, позволяющему на демократической основе координиро­вать позиции государства и частного бизнеса. Индикативный план не имеет самодовлеющего, директивного значения, хотя и принимается На­циональной Ассамблеей. Он содержит ограниченное число обязательных заданий и носит больше направляющий, рекомендательный характер, яв­ляясь, по сути, сводом мнений различных государственных институтов и неправительственных организаций. Отдельными целевыми задачами индикативного планирования являются: сокращение безработицы; сдержи­вание инфляции; ограничение роста заработной платы; повышение техно­логического уровня производства и улучшение профессиональной подго­товки кадров; выравнивание платежного и торгового баланса

Наряду с широким использованием в планировании механизма мо­тивации труда производителей государство выступает также и прямым заказчиком продукции, работ и услуг.

Принятый парламентом план служит ориентиром для заключения договоров с регионами, департаментами и коммунами, касающихся как материальных, так и финансовых аспектов их развития, включая получение из центрального бюджета субсидий и дотаций.

Опыт Франции отчетливо показал, что при всех достоинствах рын­ка он не решает проблемы социальной защиты населения, не обеспе­чивает проведения фундаментальных, приоритетных научных исследо­ваний, крайне слабо участвует в создании инфраструктуры и развитии общественного транспорта.

Все большее сближение национальных рынков Франции и других стран, входящих в ЕЭС, и образование общеевропейского рынка обу­словили необходимость перехода к третьему этапу, т. е. от инди­кативного планирования к стратегическому.

Впервые идея стратегического планирования получила свое вопло­щение в последнем, десятом плане, охватывающем 1989—1992 г. Суть стратегического планирования состоит в выборе главных приоритетов развития национальной экономики, ведущую роль в реализации кото­рых должно взять на себя государство. Посредством стратегического планирования определяются пути, по которым предстоит идти общест­ву, решается, на каких рынках лучше действовать, какую технологию осваивать в первую очередь, как обеспечить социальное единство страны, на какой сектор экономики и общественные структуры при этом следует опираться.

Исходя из складывающейся ситуации внутри страны и в мировом хозяйстве в десятом плане были установлены шесть главных направ­лений развития Франции до 1992 г.:

34.укрепление национальной валюты и обеспечение занятости;

5. образование; научные исследования; социальная защита населе­ния;

35.обустройство территории;

36.обновление государственных служб.

Важно отметить, что каждое из перечисленных направлений приоб­ретает статус целевой государственной программы, которая для боль­шей привлекательности «сопровождается» шлейфом различного рода финансовых льгот и привилегий.

Формирование стратегических планов (а также текущих прогнозов) осуществляется во Франции Генеральным комиссариатом по плану, который подчиняется непосредственно премьер-министру. Его работа строится на глубоком многоаспектном анализе хозяйственных процес­сов как внутри страны, так и за рубежом. Для этого Комиссариат по­лучает необходимую информацию от всех интересующих его отечест­венных предприятий и организаций.

Частные предприятия не обязаны давать какие-либо сведения орга­нам управления, кроме содержащихся в декларации о доходах, — о товарообороте, инвестициях и финансовых результатах. Но фирмы, за­интересованные в получении государственных заказов и связанных с ними финансовых и кредитных льгот, направляют в Комиссариат «за­явления о намерениях» с прогнозными данными о будущем развитии производства.

В хозяйственной практике широко применяются обязательства по ценам между финансовой администрацией и конфедерациями предпри­ятий, где определяются:

19.динамика или индексы цен на те или иные виды продукции (так, на грузовые автомобили и сельскохозяйственные машины индекс цен за 5 лет не должен подняться выше 15%);

20.основания, при которых допускается увеличение цены (скажем, по новой продукции обязательным должно быть улучшение потреби­тельских свойств);

21.предельные уровни цен на конкретные товары и услуги (напри­мер, цена на строительство жилья не должна расти в год выше, чем на 5%) и другие важные моменты.

При обнаружении явных нарушений обязательств финансовые органы прибегают или к блокированию цен, т.е. установлению контроля за финансово-хозяйственной деятельностью предприятия, или налагают на него штраф, который взыскивается в судебном по­рядке.

Государство значительное внимание уделяет ценам на продук­ты питания, жилье, медицинскую помощь, а также на товары и ус­луги, имеющие важное социальное значение. Здесь используются два подхода: прямое установление цен и заключение соответст­вующих соглашений об уровне цен с союзами предпринимателей. Например, цены на хлеб формируются на рынке, но они не могут превышать уровень, который согласован между государством и представителями цехов — производителей хлеба. Оказание меди­цинских услуг не должно быть объектом конкуренции. Поэтому их оплата производится по ценам в соответствии с нормативами, при­нятыми при формировании средств на социальное страхование ра­ботников.

Впервые принципы индикативного планирования были раскры­ты в 1944 г. К. Ландауэром в работе «Теория национального экономи­ческого планирования». В ней дается следующее определение госу­дарственному планированию: «Планирование основывается на созна­тельной координации деятельности, а не на автоматическом согласо­вании, как при рыночном типе хозяйства. Эта сознательная деятель­ность должна осуществляться какой-либо организацией общества. Та­ким образом, планирование представляет собой некоторую совмест­ную деятельность и регулирование обществом процессов функциони­рования индивидуальных агентов. Даже если план принимается в ре­зультате всеобщего и свободного обсуждения, в нем проявляется приоритет решений, принятых в общих интересах, а не решений от­дельных агентов ...

Для достижения основной цели плана будущие производственные процессы должны быть выбраны и определены таким образом, чтобы обеспечивалось полное использование имеющихся ресурсов и исключа­лись противоречивые требования. Выполнение этих условий создает возможность поддержания устойчивых темпов роста»[16].

Индикативный план (ИП) в литературе называют также план-про­гнозом. Причина этого в том, что ИП должен быть сбалансирован по материальным, трудовым и финансовым ресурсам, чтобы объединения предприятий, крупные корпорации соизмеряли свои будущие действия (планы) с предполагаемым (прогнозируемым) наличием ресурсов (в особенности топливно-энергетических). Но иногда это неосуществимо из-за нехватки ресурсов, поэтому баланс допускается в ИП, если пред­полагается (прогнозируется), что есть большая вероятность изыскания ресурсов в будущем.

ИП имеет прогнозный характер еще и потому, что он юридиче­ски не является директивным документом (законом) для корпора­ции (кроме «казенных» предприятий) в отличие от планов самих корпораций.

Само название плана — «индикативный» — имеет два различ­ных толкования. Поскольку английское «indicate» означает «указы­вать», то считается, что ИП, в отличие от директивного плана, вы­полняет указательные функции, т. е. указывает, в каком направле­нии следует продвигаться, действовать всем экономическим агентам и стране в целом. Другими словами, он носит рекомендательный, советующий характер.

Довольно распространено в литературе второе толкование: план называется индикативным, так как в процессе его разработки форми­руется комплекс важнейших показателей — индикаторов, характери­зующих развитие СЭС страны. В то же время любой план включает в себя комплекс важнейших показателей развития объекта — индикато­ров, и поэтому второе определение не раскрывает отличительную осо­бенность ИП от других видов плана.

В настоящее время (2000 г.) нет общепризнанного определения по­нятия ИП, но в то же время есть богатый опыт индикативного плани­рования развитых стран, например Японии, и в особенности Франции, где ИП начали разрабатываться уже с 1947 г., и с этого времени счита­ется «золотым веком» французского планирования.

Основные признаки индикативного плана, отмеченные еще в 1944 г. К. Ландауэром, следующие:

1. план формируется в результате сознательной, координирующей деятельности государства совместно со всеми заинтересованными сто­ронами (агентами);

2. в нем должен быть соблюден принцип приоритета решений, принятых в интересах всего общества, а не отдельных агентов в ущерб общегосударственным интересам, даже если план принимается в ре­зультате всеобщего и свободного обсуждения;

3. цели плана и мероприятия по их достижению должны быть вы­браны таким образом, чтобы обеспечивалась максимальная эффектив­ность использования ресурсов;

4. план должен быть сбалансирован по всем ресурсам.

Для того чтобы все хозяйствующие субъекты сохраняли высокий уровень доверия цифрам плана, который в силу своего необязательно­го (рекомендательного) характера юридически представляет собой прогнозный документ (план-прогноз), необходимо несколько условий.

Во-первых, чтобы план стал результатом широкого общественного обсуждения и представлял из себя документ, основанный на общест­венном согласии. Поэтому к разработке плана должны привлекаться представители различных организаций, учреждений, комитетов, зани­мающихся отдельными аспектами и областями планирования (произ­водство, финансы, социальные вопросы, торговля и т.п.), крупных предприятий не только государственного, но, что особенно важно, и частного сектора, представители отраслевых профсоюзов.

Во-вторых, кроме ученых-экономистов и производственников, в разработке плана должны участвовать политологи, юристы, психологи, социологи, специалисты по экологии, военные и т.п.

Пользуясь основными показателями долгосрочного прогноза, обме­ниваясь информацией, разработчики плана вырабатывают согласован­ное решение. Вся сумма планов, выработанная отдельными комитета­ми, соотносится с величинами агрегированных показателей, включен­ных в план центральным плановым органом. Процесс корректировки и устранения неувязок идет до тех пор, пока не выработается более или менее общая точка зрения на будущее экономическое развитие.

Индикативный план включает в себя решения, обусловленные взаимодействием рыночных механизмов, и зависящие от государствен­ных органов.

При этом необходимо рассматривать отдельно систему небольших предприятий («рыночную систему») и систему крупных предприятий, олигополии («планирующую систему»). Если в «рыночной системе» действуют довольно свободно механизмы взаимодействия спроса и предложения и в наличии все атрибуты нормального реального рынка с развитой инфраструктурой, то развитие этой системы можно описать комплексом экономических моделей, устанавливающих взаимосвязи между основными показателями развития на основе статистических данных в ретроспективном периоде.

Действия же олигополии можно оценить, используя их стратегиче­ские планы для государственного планирования (прогнозирования) в долгосрочном и среднесрочном периоде и контрактную систему, свя­зывающую планы корпораций как между собой, так и с небольшими предприятиями по поставкам деталей, узлов, комплектующих схем и т.д., инвестициям и кооперации в среднесрочном и краткосрочном пе­риоде.

В индикативный план включаются следующие решения, зависящие от государственных органов:

5. планы «казенных» предприятий;

6. государственные заказы, включаемые в планы предприятий, осо­бенно в целевые федеральные или региональные программы;

7. бюджетные расходы по статьям, в том числе государственные инвестиции и субвенции;

4) иностранные инвестиции на основе заключенных с другими странами межправительственных договоров;

• данные планов государственных внебюджетных фондов;

• данные по развитию социальной сферы.

Если процесс разработки плана является в достаточной степени от­крытым и те, кто участвует в этой работе, достаточно компетентны, то знание самого процесса изнутри может способствовать повышению доверия к плану

Надежность государственного плана увеличивается и за счет суще­ствования прогнозов на уровне регионов. Но для того чтобы процесс принятия плановых решений был эффективным и надежным, особенно необходимо установление взаимопонимания между участниками разра­ботки плана. Это достигается в процессе достаточно длительной совме­стной работы, когда устанавливается приблизительно одинаковый уро­вень квалификации для всех и все стороны говорят «на одном языке».

С целью усиления действенности индикативного плана во Франции применялись так называемые «квазиконтракты» и «плановые контрак­ты» между центром и корпорациями. Они не связывают стороны в строго юридическом смысле, а представляют собой форму обмена за­явлениями о намерениях и целях между центральными органами управления и крупными предприятиями или представителями той или иной отрасли экономики.

Действующие в условиях децентрализации хозяйственные подраз­деления могут выражать свои намерения через отношение к инвести­ционным проектам, установление цен, которые содействуют плану, а правительство со своей стороны может предлагать им разнообразные формы поддержки в зависимости от отношения к этим заявлениям других участников экономического процесса (например, правительство может облегчить получение кредита на приемлемых условиях). Таким образом, индикативное планирование рассматривается как некая игра с несколькими принимающими решения участниками, принципы кото­рой мы рассмотрели выше.

В Японии процесс прогнозирования и планирования осуществляет­ся в консультативных группах, председателем которых, как правило, является один из руководителей крупнейших частных компаний Япо­нии («кейратцу»).

Таким образом, целью индикативного планирования является воздействие на социально-экономическое развитие с помощью сле­дующих средств:

• наличия сбалансированного по всем ресурсам план-прогноза, со­гласованного со всеми заинтересованными агентами;

• обеспечения Центром всех заинтересованных агентов различной информацией, включая разнообразные типы прогнозов (демогра­фический, научно-технический, природных ресурсов, экологиче­ский и т. п.);

• организации центром условий, способствующих обмену инфор­мацией между всеми заинтересованными агентами и обеспечи­вающих процесс согласования всех принимаемых решений;

• прямых переговоров и заключения соглашений между Центром и другими агентами.

Слабые места индикативного план-прогноза.Индикативное пла­нирование связано с попыткой заставить отдельные предприятия со­ставлять свои планы таким образом, чтобы, взятые вместе, они давали значения суммарных показателей, предусмотренные в центральном плане. Это означает, что предприятия должны каким-то образом поде­лить рынок между собой, но четкого указания, как это сделать, нет.

К п е р в о й п р о б л е м е необходимо отнести случаи, когда руково­дителям предприятий предлагаются такие показатели увеличения сум­марных мощностей, которые ниже цифр, намеченных ими, и чтобы ос­таться лояльными, они должны урезать планы своего роста. Однако в практике планирования случалось также, что некоторые из них, наобо­рот, пытались ускорить выполнение своих планов, надеясь первыми выйти на рынок, где в соответствии с имеющейся у них информацией ожидается избыточное предложение и сильная конкуренция. Очевид­но, что такое поведение приведет к весьма неустойчивому развитию и подорвет чувство лояльности и желание принять участие в процессе совместной адаптации с тем, чтобы согласовать свое поведение с про­гнозами центрального плана.

В т о р о й п р о б л е м о й является олигополистический сговор.

Основным средством согласования планов отдельных предприятий с планом Центра являются переговоры, обмен информацией и участие в работе отдельных комиссий. Как известно, сговор в олигополистической унии явление ординарное, но тесные контакты между корпора­циями под руководством правительственных органов несомненно уси­ливают тягу к консолидации у корпораций с целью защиты интересов предпринимательства и ухода от диктата государства. На этот предмет имеется немало спорных точек зрения, однако пока не разработана теория, которая объяснила бы, как объединить эти два желательных, но взаимно противоположных свойства системы.

Т р е т ь я п р о б л е м а — определение побудительных мотивов пре­доставления различными компаниями необходимой информации в дос­товерной форме.

Когда все предприятия, вместе взятые, намереваются увеличить производство в большей мере, чем это оговорено в центральном плане, Центр пытается сократить плановые объемы предприятий более или менее пропорционально.

Учитывая это, предприятия дают завышенные планы расширения производства с тем, чтобы в результате сокращения фирма получила желаемое. Отношение к представлению плановой информации стиму­лируется надеждой как-то повлиять на отношение к себе со стороны Центра. Предприятие по тактическим соображениям может согласить­ся принять завышенный темп роста, надеясь за счет этого подкрепить свои претензии на кредит из источников, контролируемых Центром (госбюджет, внебюджетные фонды). Отрасль (ассоциация предприни­мателей отрасли) может также преуменьшить свои возможности в на­дежде убедить Центр в том, что она нуждается в финансовой помощи как для улучшения производственной структуры, так и для решения социальных задач (это относится, конечно, в первую очередь к пред­приятиям государственной собственности).

Индикативное планирование может быть действенно в системе с частичным регулированием внешней торговли. В «слишком открытой» экономике, когда величина воздействия, оказываемая на экономику из-за рубежа, сравнима с воздействием внутри страны, результаты пе­реговоров в комитетах, в которых отсутствуют центральные экспорте­ры и импортеры, могут оказаться очень далекими от своей цели.

Индикативное планирование опирается на согласованность и гар­монию интересов. Но если в стране возникают и долго держатся соци­альные и политические конфликты, экономические кризисы, приводя­щие к спаду производства и безработице, падает доверие к планам и методам планирования.

В целом основные признаки и современные тенденции в развитии постиндустриальной СЭС приводят к большой степени неопределенно­сти в параметрах сбалансированных национальных планов.

Основные из них:

37.полиформичность (многоструктурность, многоукладность) сис­темы — наличие разнообразных форм предприятий государственной и частной собственности;

38.возрастающая международная интеграция;

39.резко возросший динамизм структурных форм системы, а также технологий, профессий, продукции;

40.гигантское расширение номенклатуры продукции;

41.территориальная деконцентрация производства;

42.развитие новых отраслей и видов деятельности.

Хотя консолидация фирм внутри страны, наличие высокоразвитой производственной инфраструктуры в передовых странах и особенно информационного рынка создают благоприятные условия для государ­ственного планирования, первая группа факторов, несомненно, прева­лирует и сужает круг показателей, которые легко изменять и увязы­вать в целях достижения макроэкономического равновесия.

Неопределенность показателей планирования обусловлена и факто­рами институционального характера. Так, для реализации совместных с частным сектором научно-исследовательских проектов на контракт­ной основе государство организует крупные, межотраслевые науч­но-технические комплексы, строит технополисы, исследовательские парки, инженерные центры и т. п. Очевидно, что такое строительство, формирование новых коллективов, научных направлений связаны с большой долей неопределенности и риском, поэтому долгосрочную эффективность науки и техники установить сложно.

Опыт применения индикативного планирования во Франции, Япо­нии и других развитых странах показал, что его эффективность, дейст­венность несоизмеримы, неадекватны усилиям по разработке плана, являющимся чрезвычайно сложным и трудоемким процессом.

Индикативный план с трудом поддается контролю и корректиров­ке, что связано с глобальностью экономической системы, трудностями в реальном масштабе времени получать Центру информацию от ло­кальных органов управления, в особенности от предприятий частного сектора. Также в реальном масштабе времени достаточно трудно обра­ботать полученную информацию, получить на основе заранее разрабо­танной системы мультипликационных моделей скорректированный план и обеспечить необходимой информацией все локальные органы управления.

Проблема усложняется тем обстоятельством, что крупные предпри­ятия наукоемких отраслей частной собственности, как правило, скры­вают важнейшую информацию о перспективах роста, считая ее своего рода ноу-хау.

Вышеперечисленные недостатки индикативного планирования не только усугубляются в условиях РФ, но и возникают новые негатив­ные факторы, обусловленные особенностями переходного периода, ос­новными из которых являются:

• политическая нестабильность общества, невозможность сколь­ко-нибудь определенного прогнозирования политической ситуа­ции в будущем. Как следствие — большая неопределенность в прогнозировании таких экзогенных факторов, как объем частных инвестиций (национальных и иностранных) хозяйствующих субъектов;

• низкая степень общественного согласия в стране, низкий уро­вень консолидации между государством и частным сектором;

• стремление предприятий частного сектора скрыть свои возмож­ности (объем реализации продукции, объем прибыли, дохода), чтобы избежать высоких налогов и уберечься от рэкета (частно­го и государственного);

отсутствие необходимой интеграции общественно-экономиче­ских процессов, вследствие чего стали невозможными полный учет их взаимосвязей и разработка соответствующих моделей планирования;

• незавершенность и неопределенность процессов приватизации и конверсии ВПК;

• неопределенность в политике банкротств и санации предпри­ятий.

Имеются и трудности методологического характера. В соответст­вии с неокейнсианской теорией роста темп роста производства пред­ставляет собой функцию накопления в национальном доходе и эффек­тивности этого накопления. Но для определения эффективности накоп­ления необходимо определить эффект мультипликатора и эффект аксе­лератора, в связи с чем разграничить инвестиции на автономные и ин­дуцированные. В условиях неопределенности, вызываемой непредска­зуемостью поведения частного сектора, возможность решения этой за­дачи проблематична, тем более если учесть то обстоятельство, что ко­эффициенты капиталоемкости и материалоемкости, влияющие на структуру производства, изменяются во времени.

Кроме того, большая неопределенность (большое количество экзо­генных факторов) требует формирования огромного количества вари­антов развития, что усложняет выбор наиболее рационального вариан­та на основании функции предпочтения.

Вопросы для самоконтроля

1) В чем отличие первой и второй японской модели?

2) Чем отличаются системы прогнозирования США и Великобритании?

3) Какие сходные черты существуют в системе прогнозирования США и Японии?

4. Какие органы призваны для создания прогнозов в США? Возможности их работы.