Евросоюз: федерация, конфедерация или международная (межправительственная) организация?

1. Проблемы государственного устройства и правового статуса Европейского союза как относительно самостоятельного и надгосударственного учреждения в силу своей теоретической и практической значимости издавна привлекает к себе особое внимание исследователей*(706). И это не случайно, поскольку от решения данной, общей по своему логическому объему и ключевой по своему характеру, проблемы в значительной степени зависит решение многих других менее общих, но не менее важных проблем, касающихся Евросоюза. Это, в частности, проблемы институциональной структуры Европейского союза, его суверенитета, международной правосубъектности, характера его отношений с государствами-членами, распределения компетенции между надгосударственными и государственными органами и др.

Отмечая, что "на протяжении всей истории существования Евросоюза" вопрос о его статусе и о "сохранении баланса властей" между ним и государствами-членами всегда находился в центре внимания теоретиков и практиков, западные авторы не без оснований указывают также на то, что традиционно всегда были и остаются при этом более частные вопросы, касающиеся оптимального устройства Евросоюза, необходимого для "максимальной реализации заложенного в нем потенциала"; вопросы эффективности управления европейским рынком "в условиях расширения Союза"; проблемы, связанные с формированием и реализацией социальной политики, и др.*(707)

Решая данные и им подобные вопросы, исследователи неизбежно сталкиваются с проблемой определения правового статуса Евросоюза, а также, пользуясь государственно-правовой терминологией, - с проблемой его государственного устройства.

На протяжении всего периода европейской интеграции, вплоть до сегодняшнего дня, среди авторов, занимающихся данной проблематикой, идут нескончаемые споры по поводу того, как идентифицировать в политико-правовом плане это надгосударственное, общеевропейское образование*(708). Можно ли его рассматривать с позиций традиционного представления о государственных, межгосударственных и надгосударственных институтах или же необходимо вырабатывать новые подходы для его политико-правового рассмотрения и определения? Возможно ли вообще идентифицировать Европейский союз, используя сложившийся методологический арсенал, или следует согласиться с иногда высказываемым в западной литературе мнением о том, что "Европейский союз как таковой вообще не подлежит никакой правовой идентификации"?*(709)

Пытаясь ответить на эти и другие им подобные вопросы, отечественные и зарубежные исследователи высказали целый ряд отличающихся друг от друга в той или иной степени мнений и суждений. При этом одни авторы призывают не отступать в процессе идентификации политико-правового статуса Евросоюза от традиционных, выверенных временем схем и моделей и, соответственно, рассматривать данное, наднациональное образование с позиций федерации, конфедерации или же обычной международной (межправительственной) организации.

Напротив, другие исследователи, не отрицая определенной значимости в процессе определения статуса Евросоюза традиционных моделей и схем, в то же время полагают, что наиболее адекватным и перспективным в решении данного вопроса будет подход, согласно которому Европейский союз будет рассматриваться в виде "уникальной структуры и правопорядка, не подходящих ни под одну из ныне существующих государственно-правовых форм*(710).

Ссылаясь при этом на мнение Верховного суда Германии, высказанное по данному вопросу в деле Brunner V. European Union Treaty (1994), авторы тем не менее одновременно рассуждают в духе возможного использования при определении статуса Евросоюза традиционных на сегодняшний день моделей и форм организации общественной жизни. Европейский союз, отмечают они, "больше похож на конфедерацию или межправительственный институт, чем на настоящую наднациональную структуру"*(711).

Не вдаваясь в подробности обсуждения высказанных в научной литературе точек зрения и суждений по вопросу, касающемуся статуса Европейского союза, обратим внимание лишь на некоторые, наиболее удавшиеся и наиболее распространенные из них.

Из такого рода воззрений на статус Евросоюза в одних случаях выделяются "федеративные" взгляды и суждения. Европейский союз рассматривается сквозь призму федерации, которая считается будущей формой данного надгосударственного образования. Сегодня, по мнению сторонников этой концепции, "только федерализм как форма организации социальной и политической жизни Европейского общества способен сохранять в условиях все более возрастающей взаимосвязи государств и глобализации национальную и региональную идентичность"*(712). Это с одной стороны. А с другой - только федерализм, с точки зрения авторов, становится тем единственным "противоядием" в "системе современного информационного сообщества", которое возможно эффективно использовать против "нарастающего оживления" в национальных государствах весьма опасного для всего Европейского сообщества "ядовитого национализма"*(713).

В других случаях Европейский союз представляется в виде конфедерации, состоящей из независимых друг от друга самодостаточных суверенных государств.

Сочетая в себе "внутригосударственные и надгосударственные элементы", отмечается в связи с этим в специальной, посвященной анализу различных сторон Европейского сообщества, литературе, Евросоюз существует и функционирует с точки зрения своего статуса и структурной композиции как "уникальный гибрид, как своего рода конфедерация"*(714).

Наконец, в третьих случаях Европейский союз рассматривается в виде некой разновидности международной организации.

Существующие на этот счет в западной литературе суждения и комментарии сводятся в конечном счете к утверждению о том, что многие политические деятели и аналитики считают, что Европейский союз по своей сути является и в будущем "должен оставаться не чем иным, как базирующейся на договорных актах международной организацией, члены которой - государства как национальные институты - в основе своей сохраняют свой суверенитет"*(715).

Разумеется, поясняют исследователи, Евросоюз, выступающий в виде своеобразного международного объединения, несомненно, должен обладать определенной, тщательно дозированной и сохраняемой властью. Однако основные государственно-властные полномочия тем не менее "должны оставаться на национальном уровне". Европейский союз "должен функционировать, хотя и как в высшей степени необычная, но тем не менее как международная (межправительственная - intergovernmental) организация"*(716).

Кроме названных, устоявшихся подходов к определению статуса Евросоюза и формы организации Европейского сообщества, на этот счет существуют и другие, хотя и менее распространенные суждения*(717). Однако дело заключается не в их количестве или степени распространенности, а в их "качестве", в адекватности отражения или сложившейся в пределах Европейского континента политико-правовой реальности.

Основной вопрос состоит в том, в какой мере они отвечают, если вообще отвечают, тем требованиям, а точнее - признакам и чертам, которые свойственны применительно к Евросоюзу, скажем, традиционным формам государственного устройства - федерации или конфедерации, а также международной организации, которыми зачастую пытаются оперировать в процессе рассмотрения Европейского сообщества отечественные и зарубежные исследователи? Иными словами, в какой степени применимы к Евросоюзу те формы организации политико-правовой жизни общества, которые принято считать традиционными и насколько правомерно рассмотрение Европейского союза в виде федерации, конфедерации или международной организации?

2. Отвечая на эти и другие им подобные вопросы, следует подходить к анализу каждой из этих форм применительно к Евросоюзу и, в первую очередь, к рассмотрению данного общеевропейского объединения сквозь призму федерации.

В современном мире, как известно, существует целый ряд в той или иной мере отличающихся друг от друга форм государственного устройства, именуемых федерациями. Соответственно, существует целая серия отражающих их и несовпадающих между собой представлений о них и их понятий.

Так, например, если одни авторы образно определяют федерацию как такую "форму организации государства", "которое стремится примерить региональное разнообразие с определенным уровнем коллективного единства и делает это таким путем, при котором региональные правительства играют вполне определенную роль"*(718), - то другие исследователи рассматривают федерацию "как устройство политической системы государства, где суверенная воля народа находит свое воплощение в конституционном или договорном создании единого государства, где гармонически сочетаются интересы всего федеративного государства, его субъектов и граждан этого государства"*(719).

Наличие различных точек зрения и представлений о федерации, несомненно, затрудняет использование ее понятия применительно к Европейскому союзу. В силу этого неслучайным представляется то, что, во избежание такого рода затруднений, некоторые западноевропейские авторы полностью ориентировались и ориентируются в своих исследованиях лишь на американскую федерацию*(720).

Даже несмотря на то, что "американская федеральная модель не была принята европейскими государствами после 1945 г.", отмечают в связи с этим аналитики, даже после того как на Европейском континенте была создана "государственная, или наднациональная, организация вместо федерации", - даже тогда эта федеральная модель не была отброшена, а "легла в основу программы действия в Европе бесчисленных федералистских групп давления"*(721).

Потерпев фиаско в создании Соединенных Штатов Европы как европейской федерации, построенной по образцу и подобию Соединенных Штатов Америки - американской федерации, сторонники данной формы организации политико-правовой жизни объединенной Европы тем не менее не отступили от своих прежних намерений формирования на территории Европейского континента федерации. Это наиболее ярко проявилось при разработке и заключении Маастрихтского договора 1997 г. и всех последующих договорных актов, принятых государствами - членами Европейского союза.

Однако вместе с тем нельзя не заметить, что в воззрениях авторов на европейскую федерацию произошли определенные изменения. Суть их, кратко говоря, сводится, во-первых, к постепенному отказу от американской модели федерации как некоего образца, предназначенного для подражания, хотя при этом не отрицается теоретическая и практическая значимость концепции американского федерализма*(722). А во-вторых, к признанию необходимости выработки своего представления о федерации с использованием федеративного опыта Германии и других европейских стран и применения его в процессе определения политико-правового статуса Европейского союза.

Последовательно проводя идею о том, что общеевропейское образование "имеет типичный федеральный характер", исследователи тем не менее именуют его не федерацией в собственном смысле, а "префедеративной структурой" (prefederal structure), "в значительной степени федеративной организации" (largely federal organization), "незавершенным федеративным государством" (incomplete federal state) и т.д.*(723)

Тем самым подчеркивается, что, несмотря на то что в настоящее время политико-правовая форма Евросоюза не является федеративной в прямом смысле, она содержит в себе элементы федерации и имеет тенденцию со временем стать таковой*(724).

Следует заметить, что в данном утверждении, особенно в первой его части, где речь идет о наличии в политико-правовой форме Евросоюза элементов федерации, есть значительная доля истины. Констатируя данный факт, исследователи не случайно, несколько преувеличивая, правда, федеративный характер Европейского союза, именуют его "эмбриональной федерацией"*(725). Или подчеркивают, что "хотя Евросоюз не является государством", но очевидно и общепризнанно, что он обладает целым рядом институциональных и иных признаков, присущих "сформированной федерации"*(726).

Применительно к Евросоюзу эти признаки проявляются, в частности: а) в наличии единой территории данного объединения, каковой является территория входящих в него государств; б) в существовании двойного гражданства - гражданства Евросоюза и государств-членов; в) в распределении властных полномочий между Евросоюзом и образующими его государствами и в поддержании между ними некоего государственно-властного баланса; г) в существовании высших законодательных, исполнительных и судебных инстанций как на уровне Европейского союза, так и на уровне формирующих его государств; д) в существовании и функционировании общеевропейской правовой системы и неразрывно связанных с ней национальных правовых систем; е) в выработке и проведении Союзом, а точнее - входящим в него Европейским сообществом, общей торговой политики, общей политики в области сельского хозяйства, рыболовства, транспорта и в ряде других сфер; ж) в наличии у Евросоюза общей (за некоторым исключением) валютной системы и единой валюты и т.д.*(727)

Наличие данных и иных им подобных по своему характеру признаков и черт у Европейского союза несомненно свидетельствует о его "профедеральной "форме" государственного устройства". Об этом же говорят факты и факторы (внешние - давление, а точнее, угроза безопасности государств, и внутренние, связанные с кризисными явлениями внутри европейских стран)*(728), оказавшие влияние на процесс зарождения и развития этих федеративных признаков и черт Евросоюза.

Однако является ли все это достаточным основанием для того, чтобы считать Европейский союз сложившейся федерацией? Анализ различных сторон данного общеевропейского объединения показывает, что это далеко не так. У Евросоюза не только отсутствует целый ряд весьма важных признаков федеративного образования, в частности, в виде федеральной конституции, а не учредительных договоров, в виде полноценного самодостаточного суверенитета, в виде статуса субъекта международного права и юридического лица и др., но и нет в обозримом будущем, как свидетельствуют источники, никакой перспективы стать таковым.

Причин для подобного, отнюдь не оптимистичного для сторонников европейской федерации, вывода существует много, но наиболее важные из них заключаются в отсутствии желания и воли значительной части населения Европы жить в едином не только экономическом, но и политическом союзе, именуемом федерацией.

Согласно социологическим исследованиям, проведенным в странах Западной Европы в апреле 1981 г., 51% граждан Дании и 61% граждан Великобритании вообще высказались за то, что они поддержали бы, будь референдум по этому вопросу, инициативу выхода их государств из Европейского сообщества*(729).

В мае 2005 г. только до 28% населения Великобритании, Дании, Швеции и Финляндии поддержали идею превращения Евросоюза из преимущественно экономического объединения в политическое*(730), поскольку опасаются возникновения на базе Европейского союза некоего федеративного или иного "супергосударства", государства-Левиафана*(731), и утраты при этом своей государственной самостоятельности и национальной идентичности.

Бесперспективность идеи образования в обозримом будущем общеевропейского учреждения на федеративной основе не только просматривается сквозь негативное отношение к ней значительной части европейского населения, но и отражается в обсуждаемых на уровне Евросоюза за последние годы конституционно значимых документах.

В качестве примера можно сослаться на провалившийся в 2005 г. на референдумах во Франции и Голландии проект Европейской конституции и на призванный заменить собой по замыслу разработчиков данный проект Лиссабонский договор, подписанный руководителями государств-членов в декабре 2007 г.*(732)

Сравнивая эти разнесенные во времени документы под углом зрения содержащихся в них положений, которые свидетельствовали бы о становлении общеевропейского федерального государства, нельзя не заметить следующее.

Во-первых, что второй документ по сравнению с первым именуется уже не конституцией, являющейся неотъемлемым элементом любого современного государства, а просто договором, призванным дополнить и уточнить существующие общеевропейские, международно-правовые по своей изначальной природе и характеру договоры.

Во-вторых, что в Лиссабонском договоре, несмотря на содержание в нем ряда положений Европейской конституции, в то же время опущены ее некоторые фрагменты, свидетельствующие о стремлении придания Европейскому союзу государственного характера. В числе прочих речь идет, в частности, о таких федеральных атрибутах государства, как гимн ("Ода радости" из Девятой симфонии Бетховена) и флаг ("круг из двенадцати золотых звезд на голубом фоне").

И, в-третьих, что в отличие от Европейской конституции Лиссабонский договор даже в таком псевдоконституционном виде, каким он по существу является, во избежание фиаско во всех государствах-членах, кроме Ирландии, решено принимать не с помощью всенародного голосования - референдума, а путем парламентского рассмотрения и одобрения.

Изменение формы принятия данного договорного акта по сравнению с отвергнутым проектом Европейской конституции, в силу того что "большинство европейцев полностью утратило интерес к объединенной Европе", а вместе с тем и "федералистские" чувства*(733), несомненно свидетельствует в плане рассматриваемой проблемы весьма о многом. В частности о том, что Евросоюз, несмотря на наличие в нем определенных признаков федерации, не может рассматриваться в качестве таковой не только в настоящем, но и в обозримом будущем.

Разумеется, речь при этом идет о настоящем, классическом, а не о сформированном с помощью усилий еврочиновников образовании, которое именовалась бы федерацией.

3. Отрицание федеративного характера Евросоюза на современном этапе его развития и в обозримом будущем самой логикой познания политико-правового статуса данного надгосударственного образования подталкивает многих исследователей к использованию в данном процессе других традиционных категорий и понятий, таких как "конфедерация" и "международная организация"*(734).

"Наше изучение правового статуса Евросоюза в сравнении с федеративной моделью США, - отмечают в связи с этим некоторые западные авторы, - привело нас к выводу о том, что ныне существующие и, по всей вероятности, будущие интегративные тенденции в Европе будут скорее конфедеративными, нежели федеративными". Понятно, заключают эксперты в данной области, что Евросоюз в его нынешнем виде есть нечто новое в организации человеческого общежития, "это новелла". Однако тем не менее в этой новелле угадываются скорее конфедеративные признаки, сходные с теми, которые были свойственны американской конфедерации 1780 г., нежели федеративные*(735).

Аналогичного мнения придерживаются и многие другие авторы, рассматривающие конфедерацию в одних случаях с упором на то, что это "форма государственного устройства", при которой государства-члены полностью сохраняют свою самостоятельность в решении общих вопросов, создавая при этом на паритетных началах "специальные объединительные органы"*(736). В других случаях с акцентом на то, что конфедерация это не форма государственного устройства, а "ассоциация суверенных государств", "устойчивое объединение государств, члены которого, имея общие, весьма важные цели и задачи, такие как обеспечение мира и безопасности, берут на себя соответствующие обязательства и создают для их реализации межгосударственные законодательные и исполнительные органы"*(737). В третьих же случаях некоторые авторы предлагают рассматривать Евросоюз под углом зрения конфедерации, выступающей в виде некой "децентрализованной федерации"*(738).

Различных вариантов и моделей конфедерации, так же как и федерации, в современной государственно-правовой и международно-правовой теории и отчасти - практике сложилось довольно много, но все они в конечном счете согласно устоявшемуся представлению сводятся к тому, что конфедерация - это долговременный или кратковременный союз суверенных государств, направленный на достижение определенных, обусловленных экономическими, социальными, политическими и иными интересами государств - участниц конфедерации, целей.

Правовой основой конфедерации является международный договор. Для координации деятельности государств-участниц создаются специальные органы, принимающие решения рекомендательного характера. Обязательную силу они приобретают лишь после утверждения их соответствующими государственными органами. В своем развитии конфедерация, как показывает опыт США и некоторых других государств, может эволюционировать, превращаясь в федерацию.

Применяя сложившееся представление о конфедерации к Европейскому союзу, нетрудно заметить, что в нем нет недостатка в тех общих признаках и чертах, которыми обычно наделяются образования, именуемые конфедерацией.

Это, в частности, суверенность государств, образующих Союз; возникновение Евросоюза на основе международного по своей природе и характеру договора; наличие общих интересов и целей у государств - членов Евросоюза; существование и функционирование общих органов, вырабатывающих общую политику развития различных сфер жизни европейского общества и тем самым координирующих деятельность государств-членов, и др.*(739)

Наличие данных и иных им подобных признаков, свойственных Европейскому союзу, несомненно, придают ему ярко выраженный конфедеративный характер, позволяющий рассматривать его в виде типичной, классической конфедерации. Однако это кажется только на первый, поверхностный взгляд, учитывающий его лишь внешние конфедеративные проявления. По существу же дело обстоит гораздо сложнее, имея в виду наличие в политико-правовом статусе Евросоюза наряду с признаками конфедерации, с одной стороны, признаков федерации*(740) с другой - международной организации.

В мире не было и нет такого объединения государств, именуемого конфедерацией, где государства - его члены отдавали бы ему, как это имеет место в Европейском союзе, часть своего суверенитета; где были бы единая валюта и единое гражданство; где наряду с национальными правовыми системами существовала бы наднациональная правовая система; где общие, наднациональные органы обладали бы полномочиями на принятие решений, имеющих как рекомендательный, так и императивный характер; где, наконец, наднациональные судебные органы наделялись бы правом на принятие решений прецедентного характера, имеющих обязательную силу как в отношении органов, должностных лиц и институтов самого наднационального объединения в целом, так и в отношении отдельных государств*(741).

Очевидно, что такого рода отличительные признаки и особенности идентифицируют межгосударственное, или надгосударственное, объединение скорее как федерацию, но отнюдь не как конфедерацию. В этом плане, несомненно, правы те авторы, которые усматривают в политико-правовом статусе Евросоюза одновременно признаки федерации, считая, что Европейский союз "как союз государств" (Staatenverbund) по своему статусу и положению "находится где-то между федерацией и конфедерацией"*(742).

Однако, говоря о наличии в политико-правовом статусе Евросоюза признаков федерации и конфедерации, нельзя забывать вместе с тем о том, что Евросоюз, будучи по своей изначальной природе и характеру международным объединением, не может по определению одновременно не содержать в себе также ряд признаков международной, межправительственной, а точнее, межгосударственной организации.

В числе таких свойственных межгосударственным организациям признаков, согласно соответствующим конвенциям и научным исследованиям в области международного права, выделяют следующие: а) формирование подобного рода объединений только на основе двустороннего или многостороннего международного договора; б) в качестве их членов могут быть только государства; в) строго целевой характер образования и деятельности; г) наличие у каждой международной организации соответствующих органов и должностных лиц, наделенных полномочиями, необходимыми для управления деятельностью организации и решения стоящих перед нею задач*(743).

Анализ данных, свойственных каждой межгосударственной (межправительственной) организации, признаков применительно к Европейскому союзу показывает, что он в этом плане как международная организация не является исключением*(744), что ему в значительной мере присущи все те признаки, которые характерны для любой межгосударственной организации, и что в этом смысле политико-правовой статус Евросоюза с определенными оговорками можно приравнивать к статусу международной организации.

Суть этих оговорок сводится прежде всего к тому, что Евросоюз как международная организация содержит в себе также признаки федерации и конфедерации. Естественно, что подобная ситуация не свойственна какой-либо межгосударственной организации. Из этого следует, что, приравнивая статус Евросоюза к статусу международной организации, его необходимо рассматривать как особый статус особой организации.

Определенные оговорки следуют также в отношении Учредительного договора Евросоюза, имея в виду его кардинальное отличие от учредительных договорных актов других международных организаций как в формальном, так и в содержательном плане.

В формальном аспекте это отличие заключается в том, что данный договор был разработан и принят не сам по себе, как это имеет место при создании других, обычных межгосударственных организаций, а на основе и в развитие договорных актов трех уже существовавших организаций: Европейского экономического сообщества, Европейского объединения угля и стали, Европейского сообщества по атомной энергии*(745).

В содержательном плане Договор об учреждении Евросоюза отличается от аналогичных договоров, на основе которых возникают другие межгосударственные организации, помимо всего тем, что в нем фиксируются не только сиюминутные, конкретные цели и задачи, которые призвано решать создаваемое объединение, но и основные направления, перспективы развития Европейского союза. Это, в частности, содействие экономическому и социальному прогрессу в объединенной Европе; утверждение "своей индивидуальности на международной арене"; усиление защиты прав и интересов граждан государств - членов Евросоюза; сохранение и развитие Евросоюза "в качестве пространства свободы, безопасности и правосудия, внутри которого обеспечено свободное передвижение лиц во взаимосвязи с надлежащими мерами в сфере контроля за внешними границами, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением" и др.

Кроме отмеченных особенностей правового статуса Евросоюза как межгосударственной организации по сравнению со статусом других международных (межправительственных) организаций, следует указать также на такую его отличительную черту, как последовательное расширение по мере развития Союза сфер его непосредственного действия и полномочий в этих сферах. Речь, в частности, идет не только о традиционных для Европейского союза экономической и социальной сферах, но и о сфере внешней политики, политики безопасности, полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере и др.

Подобная динамика учредительного договорного акта и соответствующих статусных черт Европейского союза вместе с другими его особенностями как международной организации, несомненно, весьма значительно выделяют данное объединение среди других аналогичных ему объединений.

При этом вполне логично и естественно встает вопрос: может ли Евросоюз с такого рода радикальными отклонениями от сложившегося в международно-правовой теории и практике представления о межгосударственных организациях*(746) вообще рассматриваться в качестве таковой? По-видимому, нет. Для этого существует целый ряд причин и оснований, главные из которых заключаются в том, что "аномальные" признаки Евросоюза как международной организации почти полностью совпадают с такими его признаками и особенностями, которые обычно свойственны федерации или конфедерации.

Исходя из этого при определении статуса Европейского союза представляется вполне логичным и оправданным не подгонять его под традиционные формы и модели организации социально-экономической и политико-правовой жизни в виде межгосударственной организации, федерации или конфедерации, а рассматривать Евросоюз на современном этапе его развития в виде особого (нетрадиционного, "уникального"*(747) и т.п.) объединения, в политико-правовом статусе которого органически сочетаются элементы самых различных моделей и форм. Именно таковым по своему статусу является Евросоюз в настоящее время.