Законодательная база экологического аудита в РФ

Правовое регулирование экологического аудита прежде всего базируется на нормах Конституции Российской Федерации. Основополагающими по регулированию экологического аудита являются нормы: ст. 1, 2 - гарантируется соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; ст. 42 - обеспечивает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; ст.58 - устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В целом ситуация в области соблюдения экологических прав, в том числе права каждого на благоприятную окружающую среду, в стране может быть оценена как неблагоприятная. По подсчетам экспертов, в России ежегодно по экологическим причинам раньше времени умирают до 300 - 350 тысяч человек, т.о. "экологическая составляющая" - заметная часть демографической катастрофы, которую переживает страна.

В соответствии со ст.72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. В условиях отсутствия федеральных норм и правил, регулирующих отношения в области экологического аудита, субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты в рассматриваемой сфере деятельности.

Законодательные акты РФ:

1. Исторически, первоначально сложилась система общего, т.е. финансового, аудита. В РФ проведение общего аудита регламентируется Федеральным законом от 07 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности". Однако, данный закон не содержит дефиниции "экологическое аудирование", "экологический аудит". Тем не менее к настоящему времени принят ряд нормативных правовых актов, которые не только закрепляют экологический аудит как правовую категорию, но и могут рассматриваться в качестве основы правового регулирования данного вида деятельности.

2. Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривается легальное определение понятия "экологический аудит":

«экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности» (ст. 1, N 7-ФЗ (ред. от 18.07.2011) "Об охране окружающей среды")

3. Правомерность экологического аудита следует из нормы, закрепленной ст. 27 (ч. 2) Федерального закона от 04 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" в которой устанавливается право государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих контроль за охраной атмосферного воздуха, вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности. Однако, процедура проведения и другие важные вопросы экологического аудита в федеральном законодательстве не урегулированы.

Среди подзаконных нормативных правовых актов, закрепляющих нормы по экологическому аудиту, следует назвать, прежде всего, акты Президента РФ:

4. Экологический аудит предусмотрен Классификатором правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511, где рассматривается как сфера самостоятельного нормативного правового регулирования. Актам в сфере экологического аудита присвоен номер 110.010.100.

5. Проведение экологического аудита предусмотрено Указом Президента РФ "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". В частности, правовое регулирование экологического аудита при приватизации государственных и муниципальных предприятий должно было осуществляться Госкомимуществом России с учетом мнения Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и соответствующих отраслевых министерств и ведомств. Должного развития на практике эти положения не получили.

Экологический аудит также был предусмотрен актами Правительства РФ:

6. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, установлена приоритетность такого важного направления экологического бизнеса, как экологический аудит. Также указывается, что роль государства состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий; создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия; организации мониторинга динамики экологических показателей экономики.

7. Распоряжением Правительства РФ от 05 сентября 2011 N 1538-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Южного федерального округа до 2020 года» предусмотрено проведение экологического аудита с целью выявления проблемных ситуаций, источников и характера загрязнения окружающей среды, оценки их влияния на качество городской среды.

8. Распоряжением Правительства РФ от 05 июля 2010 N 1120-р «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года» предусматривается создание эффективного экологического сектора экономики, в т.ч. формирование рынка экологических услуг, внедрение экологического аудита, экологической сертификации, экологического страхования, формирование требований к разработке технологий.

9. Постановлением Правительства РФ от 07 декабря 2001 г. N 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года» предусмотрены разработка и внедрение принципов международной стандартизации в области экологического управления, включающего в себя внедрение экологического аудита, экологической сертификации, стандартизации продукции и др.

Следующей группой подзаконных нормативно-правовых актов по регулированию экологического аудита являются акты федеральных министерств и ведомств:

10. Распоряжением Госкомимущества и Минприроды РФ от 08 июня 95 г. N 791-р/1 устанавливается учет экологического фактора при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, признанных экологически опасными, в частности, состоит во включении мероприятий по их экологической санации в соответствующие инвестиционные программы.

11. Приказом Минприроды от 23 января 1995 г. N 18 определена организация системы экологической сертификации (система зарегистрирована Госстандартом России). В ее составе предусмотрен эксперт-аудитор (экологический аудитор) - лицо, аттестованное на участие: в аккредитации испытательно-аналитических лабораторий (центров) сертификации, в контроле за их деятельностью, в испытаниях объектов сертификации, в подготовке документов по апелляциям.

12. Приказом Госкомэкологии России от 16 июля 1998 г. N 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" утверждается Временный порядок аттестации экологических аудиторов и Временное положение о Комиссии Госкомэкологии России по аттестации экологических аудиторов

Следует также отметить стандарты, которые в последнее время получили распространение на практике. Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации, являются обязательными для исполнения. Вопрос о распространении данных стандартов на экологических аудиторов представляется неоднозначным и должен решаться в зависимости от того, распространяются или нет нормы Федерального закона "Об аудиторской деятельности" на отношения в области экологического аудита.

Стандарты, имеющие непосредственное отношение к окружающей среде, имеют рекомендательное значение и выполняются только теми организациями, которые взяли на себя соответствующие обязательства.

13. Госстандарт РФ в 1998 г. издал стандарты:

ГОСТ Р ИСО 14001-98 - "Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению";

ГОСТ Р ИСО 14004-98 - "Система управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования";

ГОСТ Р ИСО 14011-98 - "Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой"$

ГОСТ Р ИСО 14012-98 - "Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии".

Стандарты устанавливают, что экологический аудит - это систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых аудиторских данных для определения соответствия или несоответствия критериям аудита определенных видов экологической деятельности, событий, условий, систем административного управления или информация об этих объектах, а также сообщение результатов, полученных в итоге этого процесса, клиенту.

14. Регулированию экологического аудита способствует Национальный стандарт ГОСТ Р ИСО 19011-2003 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента", утвержденный Постановлением Госстандарта Российской Федерации N 432-ст от 29 декабря 2003 г. Стандарт имеет рекомендательное значение и содержит руководящие указания по принципам аудита, управлению программами аудита, проведению аудитов систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента, а также по компетентности аудиторов для проведения этих аудитов.

Следует учесть, что стандарт серии ИСО 19011-2003 является не техническим, а "универсально-управленческим", детально прописывающим порядок организации управления охраной окружающей среды. Кроме того, данный стандарт содержит конкретные требования к экоаудиторам. Причем он может применяться к любому юридическому лицу, независимо от организационно-правовой природы. После положительного заключения экоаудитора предприятие имеет возможность получить экологический сертификат на продукцию, т.е. сделать ее конкурентоспособной не только на национальном рынке страны, но и в международном масштабе, следовательно, вывести предприятие на более высокий рыночный уровень, а также повысить инвестиционную привлекательность. Кстати, за рубежом очень часто банк, давая кредит предприятию, изучает вероятность возможного риска исходя из экологически защищенной деятельности заемщика.

В некоторых субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты по урегулированию экологического аудита. Например, в Нижегородской, Волгоградской, Калининградской, Томской областях, Ханты-Мансийском автономном округе приняты законы об экологической безопасности, экологической политике, содержащие нормы об экологическом аудите, разрабатываются специальные нормативные правовые акты об экологическом аудите.

Уровень правовой регламентации экологического аудита свидетельствует о том, что он является новым, формирующимся правовым институтом в отрасли экологического права.

Основные принципы экологического аудита

Экоаудит как оценка экоаудиторской организацией или индивидуальным (частным) аудитором-экологом соблюдения организацией требований нормативных документов проводится в соответствии со следующими принципами:

· независимость;

· системность и комплексность;

· объективность;

· обоснованность (надежность);

· обязательность соблюдения конфиденциальности участниками проверки;

· профессионализм аудиторов, проявляющийся в отношении:

- сбора аудиторских доказательств, в том числе при определении характера, временных рамок и объема аудиторских процедур;

- подготовки выводов, сделанных на основе аудиторских доказательств, например, при определении обоснованности оценок деятельности организации, представленных ее руководством;

· обязательность документирования;

· разумная уверенность аудиторов под которой понимается подход к процессу накопления аудиторских доказательств, необходимых и достаточных для того, чтобы аудитор обоснованно сделал вывод об отсутствии существенных искажений в представленной ему документации;

· профессиональный скептицизм - понимание того, что могут существовать обстоятельства, влекущие за собой существенное искажение представленной аудируемой организацией документации;

· минимизация ограничений, присущих аудиту, влияющих на возможность обнаружения аудитором существенных искажений представленной документации, обусловленных:

- применением выборочных методов и тестирования;

- несовершенством систем статистической отчетности и внутреннего контроля (например, их использование не может гарантировать отсутствие сговора);

- отсутствием исчерпывающего характера преобладающей части аудиторских доказательств, которые лишь предоставляют доводы в подтверждение определенного вывода.