Индивидуальные акты.

Все ядро публично-правовых отношений строится вокруг издания индивидуальных правоприменительных актов. => теория индивидуальных актов является центральной частью АП.

Единой теории индивидуальных актов в РФ нет. Нет единого понятия индивидуального (правоприменительного) акта. Общих требований, порядка издания и исполнения тоже нет.

За рубежом – законы об административных процедурах. Как принимаются акты и что это вообще такое. В РФ такого нет.

Понятие и признаки индивидуального акта – в суд.практике. Основа – ППВС от 10.02.2009 №2. С т.зр. оспаривания индивидуальный акт = решение ОГВ.

Признаки:

1. индивидуальный акт – управленческое решение. Т.е. индивид.правоприм.акт всегда является результатом разрешения конкретной управленческой ситуации. Т.е. явл-ся итоговым решением по делу. Как правило, это разрешение дела по существу. Это отграничивает индивид.акты от промежуточных решений. П: протокол по делу об админ.правонарушении – не индивид.правовой акт, т.к. по существу ничего не разрешает. Приостановление регистрации – тоже не индивид.правовой акт, это промежуточное решение. Когда «зарегистрировать» или «отказать в регистрации» - ИА, т.к. это правовой результат. Обжаловать можно только итоговое решение, т.е. итоговой ИА. => при подготовке индивид.правоприм.акта могут приниматься промежуточные решения, а могут не приниматься. Промежуточные решения, как правило, самостоятельному обжалованию не подлежат. Исключение – когда промежуточное решение делает невозможным/затрудняют принятие итогового решения (есть ДТП, протокол не составляют, никакие действия не осуществляются) => возможно самостоятельное обжалование.

2. индивид.акт – юридически властное решение. При этом такое решение, как правило, является односторонним, мнение другой стороны не учитывается.

3. индивид.акт д.касаться 3их лиц, лиц за пределами ПА => внешнее действие. К внутренним актам применяются другие требования.

_____________________________________________________________________________

4. индивид.акт д.б. мотивированным. Но не любой. Те акты, которые имеют негативное значение для человека (лишить, обязать устранить, затребовать документы) – д.б. мотивированными. Если влечет положительные последствия – мотивировка не требуется. Кроме случаев, когда могут быть затронуты права и свободы иного лица. П: конкурс на предоставление гос.помощи.

5. индивид.акт д.б. целесообразным. Т.е. соотв-ть по целе и духу тому НА, в соотв.с которым он принят. П: девушка-сирота обратилась в администрацию МО для постановке на учет в кач-ве нуждающегося в жилом помещении. Ей сказали, что у неё такое помещение есть. Это помещение – непригодно для проживания, в руинированном состоянии.

6. индивид.акт д.б. определенным и конкретным. Т.е. круг затрагиваемых им субъектов д.б. четко определен. Круг субъектов индивид.акта м.б. определен неким признаком. Акт не д.допускать двоякого толкования.

7. оформление индивид.акта как документа. За рубежом – всегда письменный документ. Это отличие от простых админ.действий. Верховный суд считает, что индивид.акты м.издаваться в устной форме. Пример: издание начальником в рамках военной службы приказа о привлечении военнослужащего к дисциплинарной ответственности (перед строем). На самом деле это решение фиксируется. + это внутриаппаратный акт. Отсутствие письменного документа не позволяет безусловно сказать, что индивидуального акта нет.

Нормативные акты.

ППВС от 29.11.2007 № 48 «О практике рассм-я судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части». В бол-ве субъектов РФ приняты з-ны субъектов о НПА или ПА, которые дают определение нормативным актам.

НПА – правовой акт, содержащий нормы права. Правовой акт – официальный письменный документ, содержащий нормы права или ненормативные предписания, принятые в порядке, установленном законодательством. Норма права – рассчитанное на неоднократное применение, создающее, изменяющее, отменяющее …….

Указанные нормы могут быть в акте, а могут быть в его приложении.

11.02.2011

С т.зр. юр.техники в подавляющем числе случаев, нормы права, направленные на непосредственное регулирование отношений, содержатся не в самом акте (как правило приказ), а в приложении. Приложения к НА являются их неотъемлемой частью. Из этого вытекает, что все правила, касающиеся регистрации и опубликования, которые относятся к самому НА, распространяются и на приложения. Гос.регистрацию в МинЮсте проходит не только приказ, но и приложение, публикуются вместе и рассматриваются как 1 НА. Соответственно если опубликован приказ, но не опубликовано приложение, до то того, как будет опубликовано приложение, НА опубликованным не считается.

При этом с т.зр. формы акта наблюдается забавная двойственность: сам акт, как правило, имеет форму приказа (в 97%) , приложение же, содержащее регулятивные нормы, как правило, называется по-другому: положение, инструкция, административный регламент, просто регламент и т.д.

Признаки:

1. НПА – всегда письменный документ. Исключений нет. Связано это с требованиями об обязательном официальном опубликовании.

2. Официальный документ, т.е. он издается от имени органа публичной администрации, наделенного нормотворческими полномочиями. См. функцию нормотворчества в системе ФОИВ. При этом, проверяя наличие нормотворческих полномочий, нужно помнить, что нормотворческие полномочия бывают разными. Полномочиями на издание внешнеаппаратных НА обладают только те ОИВ, которым это право предоставлено (министерства, служба и агентства, которым закрепили это право). Внутриаппаратные акты могут принимать любые ОИВ (утверждение положения о структурных подразделениях, регламент внутренней организации деятельности).

3. НА содержит правовые предписания общего характера, рассчитанные на неоднократное применение в отношении индивидуально-неопределенного круга лиц.

Особенности:

- есть такая категория актов как смешанные, которые содержат в себе как индивидуальные предписания, так и нормы права. Если в правовом акте содержится хотя бы одна норма, то акт в целом с т.зр. его регистрации, опубликования, требований к оформлению, акт в целом является нормативным. При этом с т.зр. оспаривания ситуация носит двоякий характер. Если оспаривается весь акт, то оспаривается в целом как нормативный акт. Если оспаривается по частям (конкретная норма права внутри акта) – также оспаривается как нормативный. А если оспаривается законность индивидуального предписания, содержащегося в тексте акта => оспаривание пойдет как оспаривание индивидуального акта.

- если акт воспроизводит положения вышестоящего нормативного акта, то тем самым новую норму права он не создает. Из этого вытекает два вывода: воспроизведенное положение как норма права не м.б. оспорено; акт, содержащий в себе только воспроизведения норм права, уже закрепленных в вышестоящем акте, нормативным актом не будет.

- есть довольно широкая категория индивидуальных актов, затрагивающих индивидуально-неопределенный круг лиц. => не основание для отнесения к числу нормативных. Надо проверить, является ли он результатом разрешения конкретной ситуации. Если да – ненормативный.

- изменения в нормативный акт – всегда нормативный акт. Есть ситуации, когда изменения, вносимые в нормативный акт, являются ненормативным актом. П: судебные решения по отмене актов, а также отмена актов вышестоящим органом.

4. НПА д.б. принят в пределах компетенции того органа, который его издал. => см.положение об органе, где все предметы ведения органа перечислены. Позиция МинЮста: если нормативный акт прямо не поименован в положении, то орган не имеет полномочий его принимать. Из текста положения об органе должно прямо следовать полномочие издать НА.

Также нужно смотреть, не вышел ли НА гос.администрации за границы своей подзаконности. Ограничение прав и свобод чел-ка и гр-на не м.б. установлено подзаконным актом. Возможны более сложные ситуации: когда гос.администрация подзаконными актами начинает регулировать отношения, которые по своему характеру подлежат регулированию на законодательном уровне. Общее правило: акт гос.администрации д.приниматься в соответствии с законом, а лучше на основании и во исполнение закона, когда закон прямо возлагает обязанность на профильный орган принять нормативный акт. => элемент контроля законодательного органа за ОИВ. Такой подход, когда администрация может принимать НА на основании и во исполнении з-на – в деликтном зак-ве. П: КоАП. Какие акты могут быть приняты во исполнение КоАП.

5. НА д.б. издан в опред.форме. Для Правительства – только постановления. Для ЦФОИВ – НА м.издаваться в форме приказов, положений, правил и инструкций. При этом в подавляющем большинстве сам акт называется приказ, а название приложения м.варьироваться. Дифференциация установлена приказом Министерства Культуры от 8.11.2005 «О типовой инструкции по делопроизводству в ФОИВ». Положение – это статутный акт, определяющий правовое положение органа/структурного подразделения. Или положением м.называться акт, устанавливающий правила по вопросам, отнесенных к компетенции ФОИВ => установление материально-правовых норм. Правила – нормы, устанавливающие правила и требования, обязательные для выполнения. Носят в большей степени технический характер и устанавливаются внутри системы организационной подчиненности. Инструкция – излагается порядок осуществления какой-либо деятельности или порядок применения каких-либо материально-правовых норм. Процедурный акт.

С т.зр. формы возможны приставки к положениям, правилам и инструкциям:

- временные (правила/инструкции). Сам НА, которым утверждаются правила/инструкции, определяет, до какого времени акт действует.

- типовые (положения, правила, инструкции). В этом случае предполагается, что иными профильными органами д.б. приняты свои акты на основе типового. Т.о. утвердив типовое положение о департаменте фед.министерства, создается своего рода рамочное регулирование.

6. особый порядок разработки, принятия и вступления в силу. (Нормотворческий процесс). Нормативную основу здесь составляют Постановления Правительства от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки НПА ФОИВ и их гос.регистрации»; Приказ МинЮст от 4.05.2007 №88 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки НПА ФОИВ и их гос.регистрации».

Сам нормотворческий процесс состоит из след.стадий:

- принятие решения о подготовке проекта НА, при этом инициатива м.исходить как от самого органа, который уполномочен принять этот НА, так и от вышестоящего органа или вытекать из требований законодательства. Подчиненные органы могут выйти только с предложением.

- подготовка проекта. Определяется ответственный исполнитель, который непосредственно будет готовить проект. Это не обязательно орган, который впоследствии будет принимать этот акт. Акт правительства может готовиться в министерстве, акт министерства - в профильной службе. После этого внутри подготовки проекта осуществляется сбор информации о действовавших и действующих НА, регулирующих эти отношения. Анализируется судебная и административная практика.

- написание самого текста в соотв.с правилами юр.техники для соотв.вида НПА. Правил нормотворческой техники в РФ нет. Единственный источник регулирования – традиция.

- экспертизы проекта: обязательные и факультативные. Обязательной является правовая экспертиза и антикоррупционная экспертиза, которая является частью правовой.

- принятие или подписание акта. Если орган единоначальный, то акт принимается путем подписания рук-лем. Если коллегиальный – процедура принятия, как правило, голосование.

- факультативная стадия гос.регистрации. 3 вида актов, которые подлежат гос.регистрации:

НА, затрагивающие права и свободы чел-ка и гр-на;

регулирующие правовой статус организаций;

НА, носящие межведомственный хар-р.

Регистрацию осущ.МинЮст.

- официальное опубликование. Правительство - «Рос.газ.», СЗ РФ, для остальных актов – «Рос.газ» и «Бюллетень НА ФОИВ». Первое опубликование – в офиц.источнике. М.б. или там, или там.

7 дней для правительственных, 10 – для остальных => вступление в силу.

Существуют акты общего характера, рассчитанные на однократное применение, но распространяют свое действие на индивидуально-неопределенный круг лиц. П: ПП, устанавливающее правила переноса праздничных и выходных дней на текущий год. Подлежит применению 1 раз, но при этом распространяется на всех. Оспариваются как нормативные акты.

Виды актов государственной администрации:

1. по уровню публичной власти, на которой принимается акт:

- РФ

- субъекты

- муниципалитеты

- локальные акты

2. по форме акта

- приказ

- положение

- правила

- инструкция

3. по порядку принятия

- единоначально

- коллегиально

- совместно несколькими органами. Каждый орган принимает в зависимости от своей организации деятельности. Совместный акт на уровне субъекта может быть принят коллегиально и единоначально.

- одним органом по согласованию с другим. Принятие актов в порядке согласования является формой контроля за законностью издания актов. Отличие от предыдущего порядка: здесь обсуждает 1 орган, а другой орган либо согласует, либо отказывает. В предыдущей ситуации – оба органа обсуждают.

4. по цели принятия

- правоустанавливающий характер, когда закрепляются правила поведения, права или обязанности

- формализационный характер, когда НА конкретизирует положения вышестоящего НА.

- интерпретационные акты = акты толкования. Нужно отграничивать акты толкования, являющиеся НА от актов толкования, не явл. НА (инструктивные письма, телеграммы).

5. по сроку действия

- срочные

- бессрочные.

Срок м.б. определен наступлением какого-либо события, до конкретной даты или до издания опред.акта.

Специфика: нет ограничений по событиям (м.б. событие, которое может не наступить).

Для индивидуальных актов деление сводится к критерию выполняемой функции:

- юрисдикционные акты, т.е. акты, разрешающие спор. => разрешение административной жалобы на незаконные действия/решения; привлечение к ответственности: дисциплинарной или административной. Процедура издания предполагает относительную независимость субъекта, принимающего акт; наличие нескольких сторон, выступающих в качестве процессуальных оппонентов; возможность представлять доп.доказательства и более жесткие требования к оформлению решения.

- индивидуальные акты, принимаемые в рамках контрольно-надзорных процедур, имеющие форму предписания. В большинстве случаев данные акты основываются на промежуточных документах, фиксирующих выявленное нарушение (как правило, акты проверки).

- правореализационные акты, которые издаются в результате реализации гражданином своих прав и закрепляют приобретенный лицом спец.статус или право.

- оперативно-исполнительные акты, принимаемые в рамках деятельности самой публичной администрации (индивид.внутриаппаратные акты).

Деление актов и индивидуальных, и нормативных, по признаку юридического качества на:

- оспоримые

- ничтожные.

Акт является оспоримым. Любой оспоримый акт является законным. Акты являются законными, пока не будет доказана их незаконность.

О том, что акт является ничтожным м.свидет-ть 2 критерия:

1. порок субъекта – когда субъект не обладает полномочиями на издание акта.

2. порок формы – когда форма, очевидно, не соответствует требованиям, предъявляемым к соотв.виду акта. П: НА не опубликован.

Последствия признания актом противореч.зак-ву: он не подлежит применению с момента принятия решения.

При признании акта ничтожным – нет последствий с момента принятия акта.

При оспаривании индивидуальных и нормативных актов действие индивидуального акта при оспаривании м.б. приостановлено, при этом в некот.случаях приостановление является обязательным (решение военного комиссариата о направлении на срочную военную службу); действие нормативных актов не приостанавливается.

16.02.2011

Административные процедуры и административный процесс

Акты – формы закрепления результата деятельности публичной администрации. Но результату предшествует сама деятельность. Формой для самой деятельности являются административные процедуры.

Тематика административного процесса и процедур явл-ся самой динамично развивающейся => все регламентное регулирование – способ закрепления административных процедур.

Понятие и значение административных процедур.

Под административной процедурой понимается нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленный на разрешение индивидуального административного дела, или выполнение управленческой функции. Под индивидуальным административным делом понимается возникающий в сфере гос.управления вопрос, связанный с применением адм.норм, и требующий в целях его разрешения оперативно-исполнительных действий полномочных органов и должностных лиц публичной администрации.

=> административная процедура – алгоритм действий, который д.выполнить публичная администрация для решения конкретного дела.

Значение административных процедур сводится к тому, что они:

1. уменьшают риск отклонения от цели правоотношения. Если целью правоотн-я явл-ся установить право на ношение огнестрельного оружия – требуют только то, что необх-мо для установления этого права

2. процедуры снижают степень усмотрения. Решение д.б. принято в течение 30 дней => нет возможности рассматривать дело столько, сколько ему хочется.

3. обеспечивают процедуры для более эффективного контроля за деятельностью публичной администрации, причем как контроля внутреннего, так и внешнего – со стороны судебной системы, или институтов защиты прав гражд.общества.

4. создают единообразие в правоприменительной практике. Единый алгоритм обеспечивают ситуацию, при которой схожие дела разрешаются примерно одинаковым образом.

5. обеспечивают гласность правоотношения. Все участники от служащего до гр-на и организации знают все этапы и функционирование публичной администрации.

При административных процедурах решаются след. задачи:

1. обеспечивается эффективность деятельности публичной администрации

2. создание благоприятных условий для участия граждан и организаций в публичных правоотношениях

Использование администр.процедур необходимо в след.правоотношениях:

1. при регулировании реализации субъективных прав и юр.обязанностей граждан и организаций во взаимоотношении с публичной администрацией. Если нет процедуры => невозможность реализации права.

2. в отношениях, регулирующих применение должностными лицами публичной администрации полномочий, связанных с воздействием на граждан, в т.ч. применение мер гос.контроля и надзора, а также мер принуждения.

3. при закреплении прав представителей публ.администрации, связанных с изданием индивид. и нормативных правовых актов, принятием иных видов управленческих решений с совершением юридически значимых действий. Порядок издания НА – нормотворческая процедура.

Этот перечень открытый. Но эти 3 группы – обязательно использование администр.процедуры.

Цели административных процедур:

1. выровнять правовое положение властного и невластного субъектов. Процедура позволяет превратить права представителя публичной администрации в обязанности, а также предоставить доп.права невластному субъекту.

2. процедура д.давать возможность невластным субъектам понять, в каком порядке они могут реализовать свое право или каким образом будет осуществляться контроль за исполнением возложенной на них обязанности.

Структура административной процедуры.

Элементы процедуры (обязательные):

1. участники процедуры и их правовой статус. 2 стороны:

- наделенная властными полномочиями и осуществляющая публичную функцию, по общему правилу это гос.органы, м.б. гос.и муницип.учреждения, а также при передаче соотв.функции иные организации. М.б. представлена несколькими органами и должностными лицами. В этой ситуации процедура д.определять порядок координации действий этих органов и должностных лиц. Процедура д.определять, чье требование будет решающим. Способы:

А. указывается, какой орган д.скорректировать свои требования в случае противоречия требованиям иных органов.

Б. если внутри администрации МО устанавливается согласование в нескольких инстанциях, д.б. определен единый орган/структурное подразделение, которое курирует процесс согласования и ответственно за подготовку единого консолидированного решения.

- невластные субъекты – граждане или организации. Правовой статус включает права и обязанности. С т.зр.нормативного регулирования права и обязанности субъектов, обладающими властными полномочиями делятся на 2 группы:

А. права, не связанные с обременением невластных субъектов. => право запросить информацию у другого органа. Реализация данного права невластного субъекта не затрагивает. Право собирать доп.информацию, запрашивать документы. Их регулирование может носить максимально общий характер в рамках процедуры.

Б. права, связанные с обременением невластных субъектов. Затребовать у гр-на доп.сведения, или обязать предоставить доп.справку, обязать явиться. Реализация таких прав д.б. максимально подробной. Должно быть определено, при каких условиях соотв.право м.б. реализовано. Простого усмотрения должностного лица недостаточно. => Д.б. основания для реализации права, формы решения, сроки и требования, предъявляемые к действиям гражданина или организации.

Права и обязанности невластных субъектов зависят от характера процедуры, а также степени усмотрения должностных лиц при разрешении дела. Общее правило: чем меньше усмотрения у должностных лиц, тем меньше доп.процедурных прав предоставляется гражданам и организациям. Чем больше усмотрения – тем больше прав, чтобы обеспечить контроль за использованием этого усмотрения.

Характер процедур (виды):

- процедуры реализации права посредством обращения в орган власти. Возможность закрепления след. прав: предоставления доп.документов, заявление ходатайств, право быть проинформированным о ходе процедуры, право отозвать заявление. П: регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Обязанности: предоставить доп.документы, получить согласование, явиться в орган, дать пояснения

- контрольно-надзорная процедура. Права: знать о проведении проверки и присутствовать при её проведении, право давать пояснения с занесением их в акт проверки, знакомиться с документами, оформляющими наиболее важные этапы проверки и её результат. Обязанности: не препятствовать проведению проверки, в т.ч. в предоставлении доступа к объекту проверки.

- процедура разрешения споров. Права: присутствовать при разрешении споров, заявлять ходатайства, представлять доказательства, получить итоговое решение. Как таковой обязанности нет.

- конкурсные или аукционные процедуры. Права: право быть проинформированным о проведении конкурса, знакомиться с результатами основных этапов конкурсной или аукционной процедуры, присутствовать при вынесении решения, право знать о мотивах принятия решения. Общая обязанность – соблюдение требований, предъявляемых к участникам процедур.

+ регистрационные процедуры: регистрация НА, регистрация прав на недвиж.имущество, регистрация юр.лиц. Регистрация НА: ПП №1009. Независимая антикоррупционная экспертиза – учебное заведение, или физ. лицо с опред.треб-ями.

Сроки.

Общее правило – любая процедура д.б. ограничена по времени. В противном случае => опасность её неограниченного затягивания, что влечет нарушение прав и свобод гр-н и юр.лиц. Общий срок процедуры, т.е. максимальный промежуток времени, в теч-е которого д.б.вынесено решение по существу д.устанавливаться исходя из суммарной продолжительности всех действий, которые м.б. совершены должностным лицом.

В случае, когда в рамках процедуры отдельные действия, которые могут б. совершены, составляют её значительную часть (более половины) и при этом являются факультативные, то в процедуре м.б. предусмотрены 2 и более альтернативных общих срока. П: срок рассм-я заявления 15 дней, если док-т треб.доп.проверки - то 45 дней.

Следует избегать возможностей продления общих сроков, базирующейся на усмотрении. П: «в исключит.случаях». В наиб.важных процедурах, треб.максимальной процессуальной защиты, м.б. предусмотрены промежуточные сроки. П: сроки совершения отд.действий (срок личного приема).