Что мы уже знаем о федерализме

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравни­тельных исследований федерализма? Набор общепризнанных на сегод­ня положений в этой области можно свести примерно к следующему:

1. Жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт, что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополагающей для политической жизни Запада. [...] Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает нали­чие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообра­зие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится гражданское общество. Наиболее развитые федеративные граждан­ские общества отвергают идею материализованного государства. Госу­дарство рассматривается как наиболее всеохватывающая ассоциация, но не более того.

2. В политической теории англоязычных стран и, в первую очередь, в американской теории федерализма отсутствует понятие государства как такового. Политически полновластный народ (как правило, о нем говорят как о политически полновластном волей Божьей) заключает договор о формировании политического сообщества (body politic) или государства (commonwealth) и посредством этого или дополнительного договора учреждает всевозможные правительства и передает им столь­ко власти, сколько считает нужным. Ни одно правительство не являет­ся полностью суверенным, оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом, и потому возможно одновременное существование — рядом друг с другом — нескольких правительств сразу. Их компетенции могут частично совпадать либо для каждого из них может быть выделен собственный сегмент властных полномочий в рамках общего целого, очерченных правительствами с наиболее широким полем охвата. Но в любом случае их взаимоотноше­ния должны быть организованы на основе надлежащих принципов и со­ответствующей практики межправительственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находя­щихся под влиянием континентально-европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что

512 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

политически полновластный народ путем договора создает свое граж­данское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально-европейское «государство» более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели описанная выше всеобъемлющая по­литическая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокуп­ность правительств. Тем не менее его предназначение также заключа­ется в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.

И в одном, и в другом случае результатом должна быть полития, ор­ганизованная в виде своеобразной матрицы, включающей в себя пра­вительства с большим или меньшим полем охвата, где федеральное правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей наиболее широкое поле — гражданское общество, а правительства федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрам­ляют свои соответствующие сегменты и обслуживают их. Такого рода матрица заметно контрастирует с иерархической моделью властной пи­рамиды, при которой государство стоит над правительствами среднего и низшего уровня (для обозначения последних чаще всего употребля­ется понятие «власти», тогда как термин «правительство» использует­ся исключительно по отношению к государству как носителю суверен­ной власти в гражданском обществе) и над народом, фактически со­ставляющим основание пирамиды. Принципиально отличается она и от олигархической модели, при которой существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздей­ствие.

И иерархическая, и олигархическая модели являются «нормальны­ми» в том смысле, что при естественном течении событий власть само­организуется в виде пирамиды или вокруг единого центра, и элиты стре­мятся занять свое место либо на вершине такой пирамиды, либо во властных центрах. Федерализм можно рассматривать как конституциональное средство вмешательства в естественный ход вещей с целью предотвратить подобную иерархизацию и централизацию. Структурная децентрализация, утвержденная посредством внедрения федералист­ских принципов и осуществления соответствующих мероприятий, ис­пользует силу институтов, сознательно учрежденных именно для того, чтобы предотвратить или по крайней мере значительно ослабить воз­действие «железного закона олигархии». Выявление и анализ возможных

Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 513

форм структурной децентрализации с точки зрения того, что воз­можно провести в жизнь и что в действительности уже существует, от­носится к числу важнейших задач, стоящих при исследовании федерализма.

Один из возможных путей определения типа структурной децентра­лизации (федерация или конфедерация) — выяснение соотношения властной нагрузки различных единиц внутри матрицы. При федератив­ном устройстве правительство с самым широким полем охвата является также наиболее всеобъемлющим и потенциально наиболее сильным, контролирующим выполнение тех жизненно важных задач, которые придают политии ее форму, тогда как при конфедерации основные со­ставляющие ее единицы несут главную властную нагрузку и являются, с точки зрения решения жизненно важных задач, наиболее сильными. По своему внутреннему строению входящие в состав конфедерации еди­ницы могут даже напоминать иерархическую или центр-периферийную модели, а предлагаемое федеративной матрицей относительное равен­ство может быть сведено к области отношений между институтами с наиболее широкой сферой охвата, т.е. к взаимоотношениям между локаль­ными полями в рамках общей матрицы. Однако, если нет самой такой матрицы, говорить о федерализме полностью бессмысленно.

3. По существу, в основе федеративной матрицы лежит террито­риальный принцип. Федерализм может быть расширен или усилен путем официального признания консоциативных институтов или других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федера­лизм, строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма недол­говечным (в отличие от досовременного племенного федерализма). Причина, вероятно, заключается в том, что добиться установления ус­тойчивого конституционального порядка возможно для территорий и на­селяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы, без которых невозможно внутреннее разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

4. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория данной политии должна быть федерализирована. В политиях, где каким-то территориям, населенным конкретными мень­шинствами, предоставлена автономия (даже если она реальна), а кон­троль над другими полностью остается в руках центрального прави­тельства, происходит периферизация получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять

514 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только за­пугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае по­добная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического со­общества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) един­ству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, подавляла до такой степени, что прусские ин­ституты даже выполняли функции общегерманских. [...]

Аналогичные территориальные деления могут существовать в рам­ках так называемого форалистического устройства (от испанского «fuero»¹), т.е. двусторонних соглашений между центральным прави­тельством и конкретными составными единицами. Так, с принятием конституции 1978 г. в современной Испании были заложены основы федеративной системы. Согласно новой конституции вся Испания де­лилась на автономные региональные сообщества. Одновременно пред­усматривалось, что Страна Басков и Каталония, а также любая другая региональная общность, которая того пожелает (в конечном итоге ими оказались Галисия и Андалусия), могут в индивидуальном порядке вести переговоры с Мадридом относительно устройства своих управ­ленческих механизмов и объема передаваемой региональным прави­тельствам власти. Большинство других регионов страны предпочло удовольствоваться тем базовым разделением власти, которое устанав­ливалось конституцией и введенными в соответствии с ней законами. Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территори­альная единица должна была иметь собственное региональное прави­тельство, обладающее переданным ему и гарантированным конститу­цией определенным минимумом реальных властных полномочий.

5. Все эти элементы структурной композиции и строения институ­тов, возводимые с целью обеспечить создание относительно сложной

^{____________________}

¹ Fuero — старинный испанский закон, гарантирующий привилегии каких-то горо­дов или регионов. — Пер.

Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 515

системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправле­нии, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой полити­ческой культурой. Тот факт, что имеется особая федералистская по­литическая культура, к настоящему времени признается уже всеми спе­циалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен. Очевидно, что наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые подкреп­ляются соответствующими политическими культурами. Наиболее фе­дералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство, обнаружива­ются в политических культурах и других «классических» федераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федера­тивному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институ­циональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Прийти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том слу­чае, если политическая культура нейтральна или если в рамках потен­циального федеративного образования имеется несколько политичес­ких культур, уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности суще­ствования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к фе­дерализации. В идеале такое стремление порождается самой полити­ческой культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической культуры, в результате определенного стечения обстоя­тельств. Разумеется, в первом случае возможность успешного прове­дения в жизнь принципов федерализма значительно усиливается, но и при втором варианте развития стремление к федерализации может по­служить противовесом неблагоприятному политико-культурному окру­жению.

7. Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общест­венное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе «комплекс­ной сделки» путем взаимных уступок, именуемой «конституцией». Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то

516 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого об­разца», образованные из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования и, особенно, конфедерации «нового типа» создаются на основе скорее сети соглашений, чем еди­новременного акта объединения. Так, в частности, создавались Евро­пейский союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре Нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая — путем заключения новой конституционной «сделки» — свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на феде­ративное. Движется ли Европейский союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель — сохранение конфеде­ративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его се­годняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8. Чтобы успешно функционировать, каждая федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством цент­рального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудниче­ства, позволяющего правительствам объединенными усилиями доби­ваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое пра­вительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь при­крытием насилия со стороны центральной власти. Мы не раз могли на­блюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии; аккумуляция цент­ральным правительством громадных полномочий в сфере налогообло­жения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномочия­ми через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии — вот лишь три из огромного мно­жества примеров, которые здесь можно было бы привести.

Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 517

9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вестминстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправи­тельственное административное сотрудничество, тогда как в парла­ментских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министра­ми юстиции или какими-то другими должностными лицами, в нефор­мальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме орга­низации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне со­мнения, в состоянии выступать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политий. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, иду­щее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основан­ной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут вве­дены представители федерированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конститу­ции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении). Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституция англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил.

518 Раздел IV. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ

Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментаризации. К первой категории относятся силы, испове­дующие якобинский, тоталитарный и технократический подхо­ды. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически не­приемлемыми и лишь самые незначительные — допустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает федерализм со сторо­ны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего ха­рактера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию — технократизм, кото­рая в целом направлена против федералистской децентрализации и разделения властных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее неопасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представ­ление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же поли­этнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, посколь­ку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедера­ции разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, полиэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать эт­нический национализм является на сегодняшний день не только самым распространенным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм — наиболее эгоцентричная форма наци­онализма; на его основе труднее всего возвести систему конституцио-нализированного соучастия во власти. Теория федерализма предпола­гает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографи­ческое содержание, согласия, которое делает возможным как разделе­ние властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т.п.

Глава 10. ГОСУДАРСТВО КАК ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ 519

На деле успешно функционирующими являются, как правило, те поли­этнические федеративные системы в которых границы федерированных единиц не полностью совпадают с границами этнических образований. С федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных документах, разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее единицам — с другой.

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому правительству собственную бескомпро­миссность. Федерализм — это демократическая «золотая середина», предполагающая переговоры и компромиссы. Любые проявления бес­компромиссности в жизнедеятельности общества делают его осущест­вление более сложным, а то и в принципе невозможным.

Многие ожидания, связанные с использованием федеративных принципов и механизмов, весьма часто оказываются иллюзорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы не применялись столь широко и успешно, как в настоящее время. Федерализм имеет свойство привлекать на свою сторону тех, кто занят поиском панацей. Эти поиски, конечно, бессмысленны — панацей не бывает, однако принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко спо­собствуют укреплению сил демократии и мира на планете. При прове­дении сравнительных исследований федерализма все это следует иметь в виду.

Печатается по: Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.