Критерии классификации и виды функций государства

Классификация функций государства имеет своей непосредственной целью создание условий для их более глубокого и разностороннего изучения и более эффективного применения. Она дает возможность вырабатывать практические рекомендации по совершенствованию основных направлений деятельности-функции государства не вообще, а дифференцированно, применительно к их отдельным видам, группам или даже - к отдельно взятым функциям.

В юридической теории, а отчасти и в практике существует множество оснований (критериев) классификации функций государства. Их пытаются подразделять в зависимости от продолжительности их существования и деятельности (постоянные, присущие государству на всех этапах его развития, и временные); от их социальной значимости (выражающие преимущественно интересы правящих классов, слоев и групп или представляющие, концентрирующие в себе интересы всего общества); от сфер их "приложения" и осуществления (политические, идеологические, социальные, экономические); от форм их реализации (правотворческие, правоохранительные, правоприменительные) и др.

Классификация функций государства проводится также на основании территориального масштаба, в пределах которого они реализуются. В федеративном государстве - это функция федерации в целом и субъектов федерации. В унитарном государстве - это функция, осуществляемая на территории единого, лишь в административно-территориальном плане делимого государства. В конфедерации - это координирующие функции всего сообщества (союза) государств и функции, которые реализуются на территории каждого из участников этого союза государств.

В последние годы предпринимаются попытки классификации функций государства, базирующиеся на принципе разделения властей. В соответствии с данным критерием функции подразделяются на законодательные (правотворческие), управленческие и судебные. Авторы, проводящие такую классификацию, поясняют, что особенность данной классификации заключается прежде всего в том, что "она отражает механизм реализации государственной власти" и что каждая из названных функций осуществляется, как правило, не одним, а совокупностью государственных органов, принадлежащих к определенной ветви власти - законодательной, исполнительной и судебной*(230).

Относительно новой трактовкой классификации функций государства является их подразделение в зависимости не только от принадлежности к тому или иному типу государств, но и в зависимости от обусловленности "природой всякого общества". В соответствии с данным критерием функции подразделяются на функции государств эксплуататорских типов, функции государств демократического типа и функции, вытекающие из природы всякого общества.

Характерными чертами функций эксплуататорских государств называются следующие:

- доминирующая роль функций прямого подавления эксплуататорским меньшинством эксплуатируемого большинства населения. Различия касаются лишь приемов, масштабов, конкретных целей подавления и классов, в отношении которых оно осуществляется;

- охрана частной собственности на землю, на основные орудия труда и средства производства. Различия при этом обусловливаются лишь особенностями самих форм собственности;

- обеспечение внешних условий эксплуатации;

- ограниченное вмешательство государства в экономику.

Наиболее важными особенностями функций государства демократического типа считаются:

- второстепенное значение функций прямого подавления. Последнее осуществляется большинством населения в отношении отстраненного от власти эксплуататорского меньшинства. Постепенно данная функция утрачивает свое значение;

- охрана всех существующих в обществе форм собственности, включая частную и государственную;

- ведущее значение "организаторских функций", не известных ранее существовавшим, эксплуататорским государствам;

- направленность функций на решение демократических по своему характеру задач*(231).

К числу функций, вытекающих из природы всякого общества, относятся все те основные направления деятельности государства, которые имеют своей целью обеспечение и поддержание естественных условий жизни общества. Это - общесоциальные (в противоположность преимущественно классовым) функции государства. Содержание их составляет деятельность государства, направленная на взвешенное, рациональное использование природных ресурсов, охрану окружающей среды, внедрение в производство новых, безотходных технологий и пр.

Классификация функций государства в зависимости от типов и принадлежности последнего является вполне традиционной. В отечественных научных исследованиях и учебниках довоенных и послевоенных лет такой подход к функциям государства занимал доминирующее положение. Вполне обычным и оправданным было рассмотрение функций с позиций того, принадлежат ли они рабовладельческому, феодальному, капиталистическому или же социалистическому государству.

Первые три типа государств и соответствующих им функций считались эксплуататорскими и недемократическими с точки зрения воли и интересов трудящихся масс. Четвертый же тип - социалистический - рассматривался с этих же позиций как неэксплуататорский и демократический.

Правда, функция подавления считалась свойственной и этому типу государств. Но, во-первых, она трактовалась как временная функция, присущая этому государству лишь на начальной стадии его развития, в переходный от капитализма к социализму период. Во-вторых, она рассматривалась как вынужденная функция, возникшая у государства на этой стадии его развития не в силу самой природы государства, а в силу необходимости его защиты от свергнутых, но сохраняющих свои позиции в обществе и государстве внутренних "врагов". И, в-третьих, эта функция трактовалась не просто как функция подавления, а как целевая функция - подавления сопротивления свергнутых классов, как "спровоцированная" антисоветская деятельность белого офицерства, кулачества, представителей других "антиреволюционных" слоев общества, "врагов трудящихся масс".

По мере развития общества и ослабления классовой борьбы согласно существовавшей тогда в нашей стране и других странах, называвших себя социалистическими, теории необходимость в функции подавления сопротивления свергнутых классов отпадает. Эта функция постепенно вытесняется и заменяется хозяйственно-организаторской, культурно-воспитательной функцией, функцией контроля за мерой труда и мерой потребления и другими им подобными функциями.

Таковой была теория, но нередко совсем иной была практика. Имеется в виду не только и не столько практика прямого физического "подавления сопротивления свергнутых классов", сколько практика политического и идеологического ограничения, попыток втискивания всей сложной и многогранной жизни общества в рамки официальной политики и идеологии.

В настоящее время в России и других странах бывшего "социалистического лагеря", ставших теоретически и практически на капиталистический путь развития, идет переоценка ценностей и взглядов. Переоценивается, в том числе и в сфере приложения функций государства, прошлое. Вырабатывается новый официальный взгляд на настоящее и будущее.

Функциональную активность Советского государства нередко пытаются представить как исключительно репрессивную, недемократическую, в то время как аналогичную деятельность западных стран рассматривают как высокогуманную, безупречную в социальном плане, демократическую. Такие оценки социального характера функций различных по своему типу государств широко распространялись особенно в постсоветский период. Что же касается советского периода, то все обстояло как раз наоборот.

Не вдаваясь в подробности рассмотрения и объективность подобного рода оценок, следует заметить, что в данном случае имеют место две крайности: полная идеализация функций одних государств и представление исключительно в негативном плане функций других. В советский период идеализация распространялась на функции социалистических государств, а исключительно негативное представление о функциях касалось капиталистических государств. В настоящее время оценки поменялись на противоположные. Подобные операции носят политический и идеологический характер и ничего общего с объективными, научными оценками не имеют. Они возникают и широко распространяются практически в каждой стране, независимо от типовой принадлежности государства, при смене государственной власти, политического режима, при переходе государства и общества от одного типа к другому.

Объективный характер оценки социального содержания функций любого государства заключается в том, что они носят одновременно и сугубо классовый, и общесоциальный характер, обслуживают интересы и власть имущих, и всего общества. С точки зрения демократического потенциала, содержащегося в функциях, следует отметить, что в той их части, которая касается выражения воли и интересов всего общества, функции, несомненно, имеют демократический характер. Там же, где в функциях государства воплощаются воля, эгоистические интересы лишь власть имущих - незначительной части общества в ущерб интересам остальных классов и слоев общества - функции носят антидемократический характер.

Наряду с вышеназванными критериями существуют и иные основания классификации функций государства. Однако наиболее распространенными и широко признанными среди них являются такие критерии, в соответствии с которыми функции любого государства подразделяются на внутренние и внешние - в зависимости от направленности решаемых государством целей и задач, а также - на основные и неосновные - в зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства.

Внутренние функции государства представляют собой основные направления разнообразной внутренней деятельности государства, обусловленные необходимостью решения стоящих перед ним внутренних задач. Задачи эти сколь многочисленны, столь и разнообразны. Они затрагивают практически все сферы жизни общества и самого государства: экономическую, социальную, политическую, духовную, финансовую и др. Кроме этого государство зачастую решает задачи, далеко выходящие за пределы одной, отдельно взятой сферы, охватывающие две и более сфер.

В силу этого при определении перечня внутренних функций государства в научной и учебной юридической литературе нередко их не только напрямую связывают с различными сферами жизни общества, но и полностью отождествляют с ними. Таковой была, например, позиция ряда авторов, классифицировавших функции государства еще в 70-е годы на функции политической охраны строя (политическая функция), а также на экономическую, социальную и идеологическую функции.

В настоящее время при рассмотрении функций государства также допускается иногда их отождествление со сферами жизни общества. Но оно имеет, как правило, не полный, а частичный характер. Дело заключается в том, что при классификации функций и выделении их из общей системы основных направлений деятельности государства наряду с такими функциями, как экономическая, социальная, политическая и другие, полностью совпадающими со сферами жизни общества, рассматриваются также и такие, которые не совпадают с ними.

Среди них, например, называются в различных источниках такие внутренние функции, как установление и охрана правопорядка в обществе; охрана права собственности, прав и свобод граждан; функция оказания социальных услуг; функция обеспечения народовластия; культурно-воспитательная; природоохранительная (экологическая); функция финансового контроля; другие функции. Перечень данных и иных, подобных им, направлений деятельности государства в большей степени соответствует сложившемуся в научной литературе представлению о его внутренних функциях, нежели полное или частичное отождествление функции государства с основными сферами жизни общества.

Внешние функции государства представляют собой основные направления деятельности государства, непосредственно связанные с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач.

Последние никогда не были и практически не могут быть одинаковыми для всех государственных образований и государств. Они зависят от характера существующего в стране политического режима и типов государств, от этапов развития одного и того же государства, от складывающейся в мире международной обстановки, от характера взаимоотношений сосуществующих друг с другом государств.

Цели и задачи, а вместе с ними и некоторые функции государства в решающей степени зависят от его социально-классовой сущности и содержания, социально-классовой предопределенности и направленности, а также в значительной мере - от идеологической обусловленности. Нет и не может быть у государства таких целей и задач, а вместе с ними и соответствующих функций, которые бы не были обусловлены его сущностью, содержанием, идеологическими воззрениями правящих кругов, его социально-классовым назначением.

Идеологические и политические установки особенно ярко прослеживались в целях, задачах и внешних функциях Советского государства. Среди них выделялись, например, такие функции, как функции взаимопомощи и тесного сотрудничества с государствами мировой системы социализма; борьбы за мир и мирное сосуществование со странами капитализма; функция поддержки национально-освободительных движений и сотрудничества с развивающимися странами, и др. Политические и идеологические постулаты, составляющие основу данных функций, содержались не только в официальных партийных документах, но и закреплялись законодательно,

Так, в Конституции СССР 1977 г. констатировалось, что Советское государство "неуклонно" проводит политику мира, выступает за "упрочение безопасности народов и широкое международное сотрудничество" (п. 1 ст. 28). На основе данных постулатов провозглашались принципы внешней политики государства и формировались его соответствующие функции. Среди принципов, оказавших решающее воздействие на процесс формирования и реализации внешних функций государства, конституционно закреплялись и провозглашались следующие: принцип суверенного равенства государств, взаимного отказа от применения силы или угрозы силой; ненарушимости целостности государств; мирного урегулирования споров; невмешательства во внутренние дела; уважения прав человека и основных свобод; равноправия и права народов распоряжаться своей судьбой; сотрудничества между государствами; добросовестного выполнения обязательств, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права; и др. (ст. 29).

В современной России, по мере перехода ее к рыночным отношениям и становления новой политической идеологии, происходит эволюция во взглядах и на внешние функции государства. В чем это проявляется?

Во-первых, в том, что с разрушением "мировой системы социализма", естественно, отпадает необходимость и в развитии взглядов на функции (впрочем, как и самих функций), касающихся взаимоотношений России с составлявшими эту систему "социалистическими" странами. Теперь они именуются иначе. Функции "братской" помощи им постепенно заменяются функциями равноправного партнерства.

Во-вторых, изменилась политическая и идеологическая ориентация России по отношению к бывшим колониям западных и других "цивилизованных" государств, а также по отношению к национально-освободительному движению. В связи с этим, естественно, исчезла и функция поддержки этого движения.

И, в-третьих, начиная с "перестройки" середины 80-х годов и вплоть до последнего времени резко изменилось отношение правящих кругов официальной России к западным странам. Многолетняя политика идеологического противостояния резко сменилась противоположной политикой - соглашательства по ряду принципиальных вопросов, движения в фарватере прозападных интересов унизительного самобичевания и политического заискивания. Из одной крайности политика и идеология России, а вместе с ней и бывших соцстран, отразившиеся на их внешних функциях, перешли в другую крайность.

Основное кредо внешнеполитической и иной деятельности Российского государства, а следовательно, и его функций должно состоять в непременном приоритете для нас российских национальных интересов и ценностей, в уважении интересов и ценностей других стран, в установлении и поддержании со всеми без исключения странами отношений равноправного партнерства и сотрудничества. На основе данных принципов и положений могут устанавливаться и осуществляться такие внешние функции государства, как функция интеграции России в мировую экономику; обороны; поддержания мирового порядка; внешнеэкономического сотрудничества и широкого привлечения иностранных инвестиций; совместного разрешения с другими государствами глобальных энергетических, экологических, демографических и иных проблем современности.

Данные и иные внешние функции Российского государства становятся в настоящее время общепризнанными и общепринятыми в научной литературе. Важно, чтобы в реальной действительности они осуществлялись на взаимовыгодной для всех государств-субъектов международно-правовых отношений основе.

Наряду с вышеназванными критериями классификации функций государства широко распространенной является их классификация по важности в общественной жизни - на основные и неосновные функции.

Следует отметить, что данная классификация функций является насколько традиционной, настолько же и спорной. Еще в 60-е годы в отечественной литературе дискутировался вопрос о том, что такое основные и неосновные функции государства и чем они отличаются друг от друга. Одновременно некоторыми авторами по вполне понятным причинам проводилась мысль о том, нужно ли вообще подразделять функции государства на основные и неосновные.

По мере развития отечественной и зарубежной юридической науки последний вопрос был решен положительно. Исследователи, занимающиеся проблемами государственно-правовой теории и практики, пришли к выводу о том, что классификация функций государства на основные и неосновные не только желательна, но и объективно необходима. Такой вывод обусловлен тем, что в реальной действительности функции государства как основные направления его деятельности далеко не равнозначны друг другу и далеко не одинаковы.

Таковыми они являются как в обычной, повседневной жизнедеятельности государства, так и, в особенности, в нестандартных, чрезвычайных условиях его активности. Вполне очевидным является, например, то, что в условиях ведения войны на первый план в системе функций государства выступает наряду с экономическими и некоторыми другими функциями - функция обороны. В условиях экологических и "иных возможных катастроф и потрясений - экологическая и другие соответствующие функции. Классификация функций по степени их социальной значимости и важности на основные и неосновные объективно необходима для их дифференцированного, а следовательно, и для их более глубокого и разностороннего познания. Такая классификация функций государства способствует развитию и совершенствованию не только теории их изучения, но и практики их применения.

Отвечая на вопрос о том, что собой представляют основные и неосновные функции государства и чем они отличаются друг от друга, необходимо исходить не только из приоритетности функций в тот или иной период, когда государство вынуждено прилагать значительные усилия для решения неожиданно возникших перед ним проблем, но и из его функционирования в обычных, повседневных условиях.

В научной литературе предпринималось немало попыток определения основных и неосновных функций государства, выявления их отличительных особенностей и черт. Однако большинство из них не выдержало испытания временем и не подтвердилось государственно-правовой практикой.

Относительно устоявшимися представлениями об основных и неосновных функциях можно рассматривать определения, согласно которым под основными функциями государства понимаются "наиболее важные направления его деятельности, охватывающие собой ряд отдельных однородных направлений государственной работы", а под неосновными функциями государства подразумеваются "относительно более узкие направления его деятельности, входящие в состав основных функций как элемент их внутренней структуры". Основные функции выступают как группы однородных направлений деятельности государства - неосновных функций, в которых выражаются его социально-классовая сущность, содержание, стоящие перед ним цели и задачи, а также предназначение государства.

Данное представление об основных и неосновных функциях государства, сформулированное еще в 70-е годы теоретиком государства и права Н. В. Черноголовкиным*(232), сохраняет свою общетеоретическую значимость и поныне.

Разумеется, существуют и иные точки зрения и представления о данных явлениях. Выражаются различные мнения как по общим, касающимся понятия и содержания всех основных и неосновных функций государства, так и по частным вопросам.

Высказывается, например, мнение о том, что "главной функцией государства (выделено мной. - М.М.) не может быть признана хозяйственно-организаторская деятельность, ибо это приводит к неизбежному огосударствлению общественной жизни", а в качестве таковой "в цивилизованном обществе может и должна стать охрана интересов человека, защита его прав...". Наряду с главной функцией называются также функции "второго порядка". Среди них: учет и координация интересов различных групп населения, защита меньшинства; вмешательство в экономику с целью социальной защиты человека; охрана окружающей среды; поддержание общественного порядка*(233).

Данная точка зрения, равно как и любые иные, высказываемые в научной, учебной и иной литературе, несомненно, имеет полное право на существование. Они стимулируют мышление и способствуют более глубокому познанию материи. Однако при одном непременном условии - обстоятельной аргументации высказываемых позиций.

В приведенной выше точке зрения на проблему функций государства есть бесспорное положение. Оно касается, в частности, того, что в современных условиях экономического развития России, в условиях существования наряду с государственной и других форм собственности хозяйственно-организаторская деятельность государства не может считаться главной его функцией. Это очевидно. Государство не может заниматься организацией хозяйства, которое в результате проводимой в стране приватизации перешло от него к различным негосударственным юридическим и физическим лицам.

Но столь же очевидным является и то, что государство не может отодвигать на периферию своей деятельности экономическую деятельность. Любое государство, независимо от его типа и формы, на любом этапе своего развития всегда ставит экономические, финансовые и иные тесно связанные с ними проблемы на первый план, уделяет им первостепенное внимание.

Печальный опыт СССР и Российского государства наглядно продемонстрировал всему миру, чту происходит с государством и обществом, если экономические функции государства под влиянием тезиса о нерегулируемости рыночной экономики выносятся из числа главных функций государства и вносятся в реестр второстепенных направлений его деятельности, в разряд функций "второго порядка". Государство при этом подрывает свою собственную экономическую основу; расшатывает фундамент, на котором строится само его здание и во многом покоится благополучие всего общества; постепенно теряет свои позиции в мире, а вместе с тем - свою мобильность и эффективность.

У современного государства, осуществляющего многогранную деятельность в весьма сложном и противоречивом мире, требующем его особого внимания сразу не к одной, а к нескольким сферам жизни общества, нет и не может быть только одной-единственной основной (главной) функции.

Положение не меняется даже в том случае, когда в качестве таковой "в цивилизованном обществе" объявляется "охрана интересов человека, его прав". Дело заключается, во-первых, в том, что охрана интересов человека, его прав - это скорее не функция, а основная цель, задача, причем не только "цивилизованного", но и любых уважающих себя и своих граждан государства и общества. А, во-вторых, если все же считать охрану интересов человека, его прав функцией, то при этом нельзя не видеть, что ее осуществление в решающей степени зависит от всех других без исключения государственных функций. А это уже само по себе ставит под вопрос статус главенства, приоритетности и первенства рассматриваемой функции перед всеми другими функциями.

Известно, что в 30-е и 40-е годы в отечественной литературе вопрос о том, существует ли одна главная функция государства или несколько, уже обсуждался. Он был окончательно "решен" в Отчетном докладе XVIII съезду партии, сделанном И. Сталиным 10 марта 1939 г.

Применительно к рабовладельческому, феодальному и капиталистическому государству определялись только одна главная (внутренняя) функция и одна неглавная (внешняя) функция. Суть первой заключается в том, чтобы держать в узде эксплуатируемое большинство. Назначение второй сводилось к тому, чтобы расширять "территорию своего, господствующего класса за счет территорий других государств, или защищать территорию своего государства от нападений со стороны других государств".

Что же касается социалистического государства, а точнее - государства диктатуры пролетариата, то оно наделялось двумя основными функциями; внутренней, сводившейся к "подавлению свергнутых классов внутри страны", и внешней, заключавшейся в обороне страны от нападения извне. В отношении внутренней функции делалось пояснение о том, что подавлением сопротивления занималось не только государство диктатуры пролетариата, но и все прежние государства "с той, однако, принципиальной разницей, что наше государство подавляло эксплуататорское меньшинство во имя интересов трудящегося большинства, тогда как предыдущие государства подавляли эксплуатируемое большинство во имя интересов эксплуататорского меньшинства"*(234).

Данная точка зрения, сводившаяся к наличию у эксплуататорского государства одной главной и одной неглавной функции, а у пролетарского государства - двух главных функций, просуществовала до конца 50-х - начала 60-х годов. Затем, по мере разработки теории функций государства в отечественной и зарубежной литературе от нее постепенно отказались.

В настоящее время нет необходимости возвращаться к уже пройденному пути и пытаться вычленить из всего многообразия функций одну или даже две главные государственные функции. Число их и сам статус функций не остается неизменным. Он изменяется и развивается не только в зависимости от смены типов и приоритетов различных государств, но и в зависимости от стадии или этапов развития одного и того же государства.