Государственный механизм — это система органов и учреждений государства, подразделяемых на органы государственной власти, органы государственного управления, суды.

Составными частями государственного механизма являются государственный аппарат, вооруженные силы, Полиция, налоговая полиция, органы государственной безопасности, исправительные учреждения. Органы государства наделены определенной компетенцией, властными полномочиями, правом действовать от имени государства, опираясь в случае необходимости на содействие аппарата принуждения.

Одной из функций государства является обеспечение безопасности граждан и окружающей среды, а обеспечение безопасности жизнедеятельности людей и организаций является важнейшей государственной задачей. Данное положение вытекает из естественного права, из него вытекают основные права человека, важнейшим из которых является право на жизнь и здоровье. Конституция РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Фактически действующее право (позитивное право) закрепляет в законах основные права человека (например, право на все то, что необходимо для сохранения и продолжения жизни) и вытекающие из них права. Право человека на жизнь и здоровье охраняется законом. Поэтому обязанности по реализации данного права возлагаются на государство, которое определяет соответствующие обязанности органам государственного управления, организациям и гражданам, а также их права и ответственность.

Государственное регулирование отношений в области защиты населения от природных и техногенных опасностей относится к сфере административного права. Методом административно-правового регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих от властеуполномо- ченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает между участниками административно-правового отношения сочетание власти и подчинения. Односторонними действиями, влекущими юридические последствия, являются приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче или изъятии лицензии, постановление о наложении штрафа и др.

Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности. Основными принципами обеспечения безопасности являются:

- законность;

- соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства;

- взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности;

- интеграция с международными системами безопасности.

1.4.2. Государственная стратегия в области снижения природных и техногенных рисков

Стратегия снижения рисков, являясь составной частью стратегии национальной безопасности России, в своей основе имеет национальные интересы, которые предусматривают наряду с другими задачами защиту личности, общества и государства от ЧС природного и техногенного характера. Причинами, по которым необходим переход к новой стратегии обеспечения безопасности населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, являются следующие.

Во-первых, масштабность влияния ЧС на социальные, экономические, политические и другие процессы современного общества, по-видимому, уже превысила тот уровень, который позволял относиться к ним как к драматическим, но локальным сбоям в эволюционном функционировании общественных структур. Тот порог системной адаптации, который позволяет системе (в данном случае — обществу) демпфировать отклонения от допустимых значений характеристик и сохранять при этом свое качественное содержание, вероятно уже пройден. Поэтому необходима переоценка сложившихся в общественном сознании стереотипов, касающихся путей развития общества, и пересмотр ряда основополагающих принципов и организационных подходов к государственному управлению в части стратегии снижения природных и техногенных рисков.

Во-вторых, одной из причин негативной тенденции увеличения потерь от аварий и катастроф в последние десятилетия в России и во всем мире является направленность государственной политики обеспечения безопасности населения и объектов хозяйства в основном на ликвидацию последствий ЧС, а не на их профилактику. Необходимость экономии расходов государства требует переоценки представлений о сложившемся (как правило, стихийно) соотношении затрат на превентивные меры по снижению рисков ЧС и на смягчение (ликвидацию) их последствий.

Новая стратегия должна строиться на научном подходе, состоящем в переходе на анализ и управление риском. Его центральным звеном является обоснование мер защиты по критерию «затраты — выгоды» с учетом экономических (в условиях жестких финансовых ограничений) и социальных факторов, их оптимизация. Это приводит почти всегда к целесообразности переноса центра тяжести усилий по защите населения с ликвидации последствий уже произошедших ЧС на их предупреждение, так как затраты на предупреждение ЧС являются, как правило, более эффективными уже в среднесрочной перспективе.

Возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, величина причиняемого ими ущерба во многом зависят от своевременности и точности их предсказания, от принятия предупредительных мер защиты.

Государственная стратегия снижения рисков и смягчения последствий ЧС базируется на следующих принципах:

- высшего приоритета человека, закрепленный провозглашением в качестве цели государственной стратегии минимизации человеческих жертв при ЧС;

- приоритета здоровья человека — в соответствии с этим принципом при любых ЧС необходимо стремиться к тому, чтобы ущерб здоровью людей, попавших в ЧС, был сведен к минимуму, который только возможен в каждой конкретной ситуации;

- экологического императива — повреждающее воздействие на окружающую ' природную среду в ЧС должно быть сведено к минимуму;

- защиты культурного наследия — при любых ЧС необходимо, чтобы ущерб культурным ценностям был сведен к минимуму;

- обоснования — меры по управлению рисками и смягчению последствий ЧС должны строиться с учетом баланса затрат и предотвращенного ущерба (не только экономического, но и политического, социального, экологического);

- оптимизации — выбор мер защиты должен максимизировать чистую пользу;

- регионального императива — при реализации стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС необходимо учитывать природные, этнокультурные, политико-экономические и другие особенности региона ЧС;

- локального реагирования — основные мероприятия по реализации государственной стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС должны проводиться на местном уровне; ответственность за их проведение должна возлагаться на местные органы власти. Необходимо исходить из приоритетности принятия решений в зоне ЧС органами местного самоуправления и их ответственности за своевременность и эффективность этих решений. Это не исключает помощь и поддержку в случае необходимости региональной и федеральной администрации;

- национальной консолидации — реализация государственной стратегии должна строиться на сочетании интересов и распределении ответственности между федеральным, региональным и местным уровнями, между государственными органами, частным предпринимательством и неправительственными общественными организациями, т.е. следует исходить из необходимости консолидации всех национальных силгосударственных, частных и общественности;

- приоритета профилактики и предотвращения ЧС — идентификация, диагностика, мониторинг и оценка рисков с последующим прогнозированием и предотвращением ЧС должны лежать в основе всех мероприятий по реализации государственной стратегии снижения рисков и смягчения последствий ЧС. В основе этого принципа лежит доказанный факт, что профилактика и предотвращение ЧС гораздо дешевле и гуманнее, чем ее ликвидация;

- права на выбор — признание права отдельных людей и организаций идти на сознательный риск проживания и деятельности в местах повышенной опасности и самостоятельно нести ответственность за собственный выбор, если это не затрагивает права других людей. Необходимо уважать право отдельных людей и организаций жить и вести свой бизнес там, где они считают это наилучшим, даже если они сознательно идут при этом на высокий риск потерпеть ущерб или погибнуть в случае возникновения ЧС.

Общегосударственной проблемой в нашей стране является предупреждение ЧС природного и техногенного характера, максимальное снижение масш- потерь. В настоящее время стало ясным, что устойчивое развитие страны может быть достигнуто не на пути ликвидации последствий ЧС, а на принципиально ином пути прогнозирования ЧС природного и техногенного характера и их предупреждения. Для реализации новой стратегии необходимы создание методов и средств прогнозирования и предупреждения и прежде всего оценка риска, разработка превентивных мер, предупреждение и обеспечение готовности к ЧС.

Предупреждение и готовность к ЧС — это система, включающая мониторинг опасных природных явлений, оперативную обработку и передачу информации, долго-, средне- и краткосрочные прогнозы, меры быстрого оповещения и реагирования.

Оперативная готовность к стихийному бедствию предусматривает: систему мер по предупреждению населения в реальном режиме времени; подготовку лиц и специальных команд, которые будут участвовать в ликвидации последствий катастроф; оказание санитарно-медицинской помощи; резерв продуктов питания и предметов первой необходимости (жилья, одежды, полевых кухонь и т. д.). Система предупреждения и готовности эффективна только в том случае, если работает на всех уровнях — от местного до регионального и международного. Отсутствие какого-либо звена в системе оповещения и готовности сводит к нулю усилия всех остальных звеньев.

Следуя новой стратегии, спасти людей и предотвратить огромные разрушения можно, если ввести достаточно продуманную систему прогноза и предупреждения, обеспечить готовность на всех уровнях, включая население, специалистов, ученых, государственных деятелей. Население и местные органы обязаны проводить превентивные мероприятия, точно соблюдать требования безопасности, быстро реагировать на любые предупреждения. Ученые, практики и специалисты должны вести разработки по рациональному использованию территорий и строительству устойчивых сооружений, осуществлять мониторинг и прогнозирование опасных явлений, оперативно информировать органы государственного и местного управления о грозящих катастрофах. Задача государственных и политических деятелей сводится к инвестированию наиболее важных превентивных проектов, принятию решений о предупреждении населения и экстренных мерах по заблаговременной подготовке к ожидаемому удару стихии.

1.4.3. Государственная политика в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Государственная стратегия реализуется в государственной политике, которая должна включать определение: механизма реализации целей стратегии; критериев реализации стратегии; основных этапов реализации стратегии и их особенностей; приоритетов каждого этапа реализации стратегии; направлений реализации стратегии на каждом этапе; механизмов принятия решений при ЧС и основных методов оценки эффективности принятия решений при ЧС.

Основой государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера должно стать управление рисками ЧС на основе концепции приемлемого риска. Управление рисками ЧС это основанная на его анализе целенаправленная деятельность органов государственной власти и управления всех уровней, органов местного самоуправления, организаций, предприятий и граждан (как человеческого фактора, существенно влияющего на риски) по реализации наилучшей из возможных систем взаимосвязанных мер по уменьшению рисков до уровня, который общество считает приемлемым исходя из существующих ограничений на ресурсы и время. Целью управления рисками является создание в России благоприятных предпосылок для устойчивого социально-экономического развития в условиях безопасности личности, общества, государства, нации и окружающей среды. Организационной основой управления рисками ЧС является единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

В организационном плане государственная политика в области обеспечения природной и техногенной безопасности включает следующие основные направления:

- нормативно-правовая и организаторская (государственное строительство);

- научно-техническая;

- предупреждение ЧС;

- смягчение последствий ЧС;

- образование, подготовка руководителей, специалистов и населения;

- международное сотрудничество.

Краткосрочными целями государственной политики является минимизация потерь от ЧС и давления на федеральный бюджет. Среднесрочными снижение материальных потерь от ЧС до приемлемого уровня; снятие непосредственной угрозы для устойчивого развития страны; выравнивание уровней риска для населения по территории страны; осознание населением страны природных и техногенных опасностей для нынешнего и будущего поколений. Долгосрочными — снижение уровней природных и техногенных опасностей для жизнедеятельности населения до уровня развитых стран; ликвидация предпосылок экологического кризиса; внедрение экологического сознания; обеспечение устойчивого развития страны.

Эффективность управления в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера зависит от совершенства его нор- _ мативно-правового обеспечения. Любая деятельность в области защиты, если она не регламентирована законами государства, обречена на низкую эффективность. Однако чтобы законы или иные нормативные правовые акты заработали, необходимы большая организаторская работа, целый комплекс мероприятий по правовому обеспечению деятельности в области предупреждения и ликвидации ЧС. Правовое обеспечение охватывает широкий круг мероприятий нормотворческого, организационного, воспитательного и правоохранительного характера. К нормотворческой деятельности относится подготовка и внесение в законодательные органы проектов федеральных законов.

Однако федеральные законы и нормативные правовые акты не могут эффективно действовать без создания соответствующей законодательной базы на уровне субъектов РФ, так как в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление мер по борьбе с природными и техногенными бедствиями, их последствиями находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. При этом значимость деятельности самих территорий в области защиты от ЧС повышается. При создании нормативной правовой базы на уровне субъектов РФ необходимо соблюдение следующих принципов:

- соответствия установок и положений законодательных актов и нормативных документов субъектов РФ требованиям соответствующих документов РФ и нормам международного права;

- охвата нормотворческой деятельностью всех основных видов деятельности по предупреждению и ликвидации ЧС;

- учета особенностей субъекта РФ.

Пакет нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам предупреждения и ликвидации ЧС, как правило, включает соглашение между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъекта РФ о разграничении полномочий и взаимодействии в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации ЧС; законы и постановления, связанные с созданием резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС, порядком финансирования мероприятий в области защиты населения и территорий от ЧС и др.

Одновременно с принятием законодательных актов должны разрабатываться и механизмы их реализации, которые включают подзаконные нормативные документы, конкретизирующие отдельные положения и нормы, определенные законами и другими актами, и способствующие их внедрению в практику.

Дальнейшее улучшение положения дел в области защиты населения и территорий от ЧС требует все больших затрат, эффективность которых падает. Поэтому важным средством реализации единой государственной политики в области защиты населения и территорий от ЧС (в том числе и произошедших ранее) являются федеральные целевые программы (ФЦП).

Особое место занимает научно-техническая политика государства в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера. Практика показывает, что без должного научного обеспечения, разработки и привлечения новейших технологий и технических средств эффективность противодействия ЧС низка. Министерствами и ведомствами должны приниматься инженерно-технологические меры повышения безопасности функционирования объектов промышленности, транспорта, систем жизнеобеспечения. Они включают: улучшение качества проектирования, строительства и монтажа; обновление основных фондов; внедрение энерго-, ресурсосберегающих и других совершенных технологий; уменьшение объемов хранящихся и транспортируемых опасных веществ; создание эффективных систем технологического контроля и диагностики, безаварийной остановки технологических процессов, локализации или подавления аварийных ситуаций; оповещение об авариях; формирование высокопрофессиональных объектовых спасательных служб и др.

Защита населения от природных и техногенных катастроф является одной из обширных сфер применения научно-технических достижений. К числу основных направлений НИОКР в данной области относятся: прогнозировав ние природных; катаклизмов, вероятностная оценка возможности возникновения и разработка средств предупреждения промышленных аварий и катастроф, создание эффективных технических решений и технологий поиска, спасения и реабилитации пострадавших, исследование возможностей выживания в экстремальных условиях, замена человека роботами на опасных работах.

1.5. Система управления рисками ЧС

Безопасность населения и территорий, т.е. приемлемый уровень безопасности населения, достигается путем управления природными (стихийные бедствия) и техногенными (аварии и катастрофы) рисками. Долгосрочные цели управления в масштабе отдельной страны ставятся на основе концепции устойчивого развития, среднесрочные — приемлемого риска, краткосрочные — оправданного риска.

Под природным риском понимается возможность нежелательных последствий от опасных природных процессов и явлений, а под техногенным — от опасных техногенных явлений (аварий и катастроф на объектах техносферы), а также ухудшение окружающей среды из-за промышленных выбросов в процессе хозяйственной деятельности (также является сферой деятельности экологической безопасности и охраны окружающей среды).

Заметим, что под социальным риском понимается возможность негативных последствий от опасных социальных процессов (ухудшение социально-экономического положения страны, дифференциация населения по доходам, появление значительных групп населения, живущих ниже черты бедности) и явлений (преступность, наркомания, алкоголизм, терроризм и др.).

В рамках технократической концепции природный и техногенный риски измеряются вероятной величиной потерь за определенный промежуток времени. Заблаговременное предвидение (прогноз) риска, выявление влияющих факторов, принятие мер по его снижению путем целенаправленного изменения этих факторов с учетом эффективности принимаемых мер составляет управление риском.