Городская политика в современной России

Новая городская политика в РФ складывается по нескольким сновным направлениям.

1. Городская политика в системе административно-территориального устройства:

- на федеральном уровне. В настоящее время в основном завершился процесс административно-территориального устройства в РФ, предусмотренный ФЗ №131, в котором определено место городских поселений, определены критерии отнесения поселений к числу городских и сельских в качестве административно-территориальных единиц. Основу такого образования составляет население, потому что показатель численности населения является: а) самым легкоустанавливаемым и контролируемым параметром населенного пункта (фиксируется органами госстатистики); б) отличается конкретностью, превосходящей определенность большинства иных показателей, которые характеризуют население с какой-либо стороны; в) отличается максимальной интегральностью (синтетичностью), так именно численность населения определяет и образ жизни в поселении, степень его благоустройства, экономическое предназначение, административные функции; г) население формирует ОМСУ, придает административно-территориальной единице политические черты и качества субъектов права. Придание поселению статуса городского (или сельского) позволяет устанавливать специальные правовые режимы на той или иной территории, касающиеся хозяйственной, природоохранной деятельности, преставление жителям социальных льгот и компенсаций и т.д., равно как и исключение этих режимов.

Российским законодательством (Конституцией) решение вопросов административно-территориального устройства вообще и наделение поселений определенным статусом в качестве административно-территориальных единиц отнесено к ведению субъектов РФ и ОМСУ. Федеральная городскаяполитика фиксирует лишь конституционные рамки легитимных отношений административно-территориальных образований (единиц) между собой и базируется на конституционном понимании их равенства относительно базовых стандартов жизни.Кроме того федеральный центр вправе передавать городам часть собственных полномочий. Вместе с тем органы федеральной государственной власти полностью не отказываются от практики принятия тех или иных решений по вопросам административно-территориального статуса поселений, связанных с развитием закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО).

- на региональном уровне. Городская политика на региональном уровне разрабатывается и осуществляется субъектами РФ, которые вправе устанавливать критерии отнесения поселений к категории городских или сельских, принимать решения о присвоении им юридического статуса, устанавливать (изменять) административные границы населенных пунктов, регулировать порядок решения вопросов изменения административно-территориального устройства подведомственных территорий и т.п.

Критерии отнесения поселений к категории городов, закреплены в областных законах «Об административно-территориальном устройстве региона». Так ряд субъектов РФ законодательно установили такие присущие городам признаки, как несельскохозяйственное предназначение и соответствующий социальный состав населения (социально-экономический), выполнение поселением функций (промышленных, культурных и иных) центра территории, развитость жилищно-коммунальной и культурно—бытовых и численность населения (демографический). В законодательстве ряда субъектов РФ используется в качестве критериев также «застройка городского типа (градостроительный признак» и выполнение поселением функций административно-управленческого центра района (административно-политический признак). При этом решающим критерием выступает численность населения (демографический показатель).

- на муниципальном уровне понятие город «растворяется» в понятии «муниципальное образование». Так в большинстве Уставов городов, город определяется как муниципальное образование, в котором осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако предложения по переводу населенного пункта в город в качестве административно-территориальной единицы готовят ОМСУ. Среди необходимых документов- решение соответствующего представительного органа МСУ, постановление главы муниципального образования; пояснительная записка, содержащая сведения о размере территории и численности населения, основных промышленных, транспортных, торговых, культурно-бытовых и иных организациях и учреждениях, жилищном фонде и его принадлежности, сведения о имеющихся и предусматриваемых источниках покрытия расходов на содержание работников ОГВ и ОМСУ; предложения о наименовании и обосновании этого наименования; выкопировка с графических материалов, отображающих местоположение преобразуемого поселения. Указанные документы и материалы передаются на рассмотрение и утверждение законодательным (представительным) и исполнительным ОГВ соответствующего субъекта РФ, которые, в свою очередь, обращаются с данной просьбой в Правительство РФ. В случае положительного решения вопроса переименование и изменение статуса населенного пункта осуществляется постановлением Правительства РФ.

Городское стратегическое планирование

Стратегическое планирование городского развития – это особый вид плановой работы, состоящей в разработке стратегических решений в виде прогнозов, проектов и программ, решений в виде прогнозов, проектов и программ, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий развития городов, реализация, которых обеспечит их эффективное и устойчивое функционирование в долгосрочной перспективе.

В разработке стратегического плана, как правило, ведущую роль играют эксперты и практики городского управления, желательным является и привлечение ученых в качестве постоянных консультантов для сопровождения процесса разработки и реализации плана.

Стратегический план охватывает лишь основные важнейшие стратегические цели и направления развития города, что отличает его от комплексного плана социально-экономического развития в прежнем его понимании.

Стратегический план является общественным, а не административным документом. Он должен публиковаться в общедоступной форме и доводится до каждого жителя.

Организация разработки стратегического плана

Инициатива разработки стратегического плана исходит от мэра и его команды. Модули разработки представляют собою взаимосвязанные процессы (рис. 14).

Рисунок 14 – Модули разработки стратегического плана города

Для организации разработки плана и обеспечения широкой вовлеченности общественности в процесс подготовки, в городе целесообразно создание городского совета стратегического плана (ГССП). В его составе целесообразно объединить представителей городской думы, администрации, важнейших градообразующих предприятий, общественных организаций и групп населения. В ГССП могут включаться наблюдатели от соседних территориальных образований, заинтересованных в развитии города и межрегионального сотрудничества. Численность совета может быть следующая: для города до 500 тыс. человек – 50-75 чел., и для более крупного города 100-125 чел.

Стратегический план развития города может иметь различные статусы в зависимости от той роли, которая будет ему придана – от информационно-управленческого ориентира до городского закона, в последнем случае он должен быть утвержден законодательным органом.

Важнейшим методом городского стратегического планирования является КСА – комплексный стартовый анализ, основанный на подходах SWOT- анализа (анализа слабых и сильных сторон, потенциальных опасностей и возможностей, открывающихся перед городом в будущем).

Схема проведения КСА для разработки стратегического плана развития города, представлена на рис. 15

Рисунок 15 – Схема комплексного стартового анализа (КСА)

КСА проводится по главным факторам социально-экономического развития города, (см. таблицу 18) .

Обзор по каждому фактору, приведенному в таблице представлен ниже.

Географическое положение города и природные богатства региона (края). Данный фактор демонстрирует всегда одно из наиболее сильных конкурентных преимуществ города или, наоборот, практически непреодолимую негативную черту. В современных условиях фактор доступности города становится одним из решающих условий привлечения инвестиций и туризма. В этом разделе приводятся географические характеристики города, особенности его климата, расположение города относительно других городов, более крупных центров, границ с другими районами и странами, крупных транспортных магистралей и современных коммуникаций. В качестве конкурентных преимуществ выступает наличие природных ресурсов.

Демографическое развитие.Основными демографическими показателями, важными для разработки стратегического плана развития города, является динамика численности населения,роль миграционных потоков в динамике жителей, возрастной состав горожан, данные прироста или убыли населения, прогноз важнейших демографических показателей. Для многих российских городов необходимо привести результаты анализа национальной структуры жителей, их вероисповедания. Анализ характеристик данного фактора, как правило, сопровождается графиками и рисунками.

Общественно-политическая ситуация.Здесь важны характеристики общественно-политической среды, степени преемственности власти, уровня доверия и поддержки населением органов местного самоуправления; наличие или отсутствие серьезных конфликтов местных властей с властями субъекта Федерации и их взаимоотношения; управленческий потенциал местной власти; репутация города в стране и на международной арене.

Общественно-политическая ситуация.Здесь важны характеристики общественно-политической среды, степени преемственности власти, уровня доверия и поддержки населением органов местного самоуправления; наличие или отсутствие серьезных конфликтов местных властей с властями субъекта Федерации и их взаимоотношения; управленческий потенциал местной власти; репутация города в стране и на международной арене.

Структура экономики.Это один из определяющих для разработки экономической стратегии факторов. Для него важен анализ состава и тенденций развития градообразующих отраслей, вклада в городской бюджет и стабильную занятость населения, влияние на развитие социальной сферы города. Структура экономики включает также характеристики развития малого и среднего бизнеса, который становится важной частью экономики в условиях рынка и имеет определенные тенденции к расширению сферы деятельности в городах России. Этот сектор экономики является особенно значимым для развития городов, так как создает возможности для занятости населения и вносит большое разнообразие в экономическую среду города. Важен анализ структуры малого бизнеса пор отраслям и сферам, тенденции развития предпринимательства и т.о. создания среднего класса, который в ближайшие годы может стать консолидирующей силой, способной овладеть экономической ситуацией и обеспечить стабилизацию и развитие экономики городов.

Инфраструктура, содействующая развитию экономики.Инфраструктура может включать ряд сфер, важнейшими среди которых являются транспорт, организация выставок и проведение конгрессов, наличие коммуникационных сетей, свободных земель и помещений.

Транспортный фактор характеризуется доступностью и близостью к автомагистралям, железнодорожному сообщению, аэропортам, в т.ч. и международного уровня, портам, речным и морским. Важны и показатели эффективности организации работы внутригородского общественного транспорта, внедрения транспортной логистики.

Наличие в городе инфраструктуры организации выставок и проведение конгрессов является необходимым фактором долгосрочного городского маркетинга, поэтому для стратегического видения так существенно дать характеристику возможностям города в данной сфере.

Сферы коммуникации, новых медиа, телематики образуют самое современное ядро инфраструктуры, успешное развитие которого, продвигает город на самые передовые позиции.

Общая характеристика системы и особенностей землепользования должна быть дополнена структурой использования муниципальных земель в целом, и показателями наличия свободных земель для инвесторов, в т.ч. инфраструктурно подготовленных. Важно также существование каталога свободных земель и помещений, описание процедур их предоставления, степень обработанности механизмов сопровождения инвесторов сотрудниками городской администрации или специального созданного в городе органа. Эти же позиции следует проанализировать и по параметрам свободных помещений, необходимых для развития экономических структур.

Финансово-бюджетный потенциал.Характеризуя развитие города по данному фактору, необходимо проанализировать степень сбалансированности городского бюджета, структуру его доходов и расходов, основные резервы формирования доходов в будущем, формы зависимости от вышестоящих бюджетов, основные тенденции изменения расходов бюджета, связанных с социальной сферой и ростом качества жизни населения, основные направления местной налоговой политики.

Инвестиционный климат.Данный параметр является одним из главных конкурентных преимуществ, обусловливающих шансы с позиций стратегии экономического развития города. Здесь важны характеристики общих объемов инвестиций, их структуры по отраслям, по видам источников, тенденции изменения этих параметров. Необходимо рассмотрение основных осуществляемых и планируемых инвестиционных проектов в экономической и социальной сферах, в том числе в ЖКХ. Существенными параметрами являются наличие или отсутствие кредитного рейтинга у города и региона, к которому город относится, а также общие оценки инвестиционного потенциала города и региона.

Торговля и общественное питание. Фактор, существенно влияющий на уровень экономического развития и качество жизни в городе, характеризуется числом и структурой предприятий данной сферы, тенденциями изменения товарооборота, степенью удовлетворения спроса населения товарами народного потребления, продуктами питания, сферой услуг.

Рабочая сила и квалификация кадров. Для характеристики данного фактора важны объемы, отраслевая и половозрастная структуры занятости населения, уровень безработицы, показатели квалификации кадров города, в т.ч. доля интеллигенции и тенденции ее изменения. Необходим тщательный анализ тенденций занятости в особых группах – молодежи, женщин и т.д.

Наука и образование. Комплекс образования и науки является в современных условиях одним из наиболее перспективных с точки зрения обеспечения городу целого ряда конкурентных преимуществ по подготовке кадров, вовлечению молодежи в активную творческую деятельность, привлечению и закреплению новых секторов роста. Здесь важны характеристики структуры образовательных и научных учреждений и их кадров, прогноз развития данной сферы, ее возможности по переподготовке кадров в условиях структурных сдвигов и по продолженному образованию взрослых. Необходим учет образовательных ориентаций граждан города и их жизненных планов, тенденции изменения профессиональной ориентации, развития платного образования и уровня его качества.

Городское хозяйство и жилье.ЖКХ, считаясь важной сферой экономики российских городов, проявляет тенденцию к обретению большей самостоятельности и независимости от городского бюджета, показатели доли ЖКХ в котором имеют существенное значение для характеристики города по данному фактору. Важны также структура предприятий ЖКХ и их основные функции, структура и объем жилья, показатели обеспеченности горожан жильем и услугами ЖКХ, тенденции в инвестиционных процессах в ЖКХ, характеристики качества услуг в данной сфере. Особого внимания заслуживают показатели объемов строительства и модернизации жилья за счет всех источиков финансирования.

Социальная сфера и уровень жизни. Учитываются параметры общей ситуации в социальной сфере, структура и функции организаций, степень удовлетворенности горожан социальными услугами, основные показатели социального обеспечения горожан, создание условий для социально уязвимых групп населения, в т.ч. инвалидов, налаживание системы адресной помощи горожанам. Уровень жизни горожан характеризуется основными показателями объема и структуры доходов и расходов горожан и сопоставлением их со среднестатистическими.

Здравоохранение и экология.Сфера здравоохранения играет важную роль в социальном комплексе городов и характеризуется рядом показателей: структура и функции лечебных заведений; качество материально-технической базы медицины; степень удовлетворенности потребности во врачах и наличие или отсутствие собственной учебной базы для подготовки врачей; уровень общей и младенческой смертности; показатели продолжительности жизни населения; уровень общей заболеваемости населения и по отдельным, особо опасным заболеваниям (СПИД, наркомания и т.д.), степень развитости и доступности платных медицинских услуг, отработанность организационных механизмов оказания медицинской помощи населению.

Для оценки экологической среды необходимо провести анализ природных ресурсов и красивых ландшафтов, городской системы озеленения, степени чистоты и качества воздуха, воды, степени применения передовых технологий сбора, переработки, хранения и ликвидации отходов (в том числе вредных), характеристик развитости инфраструктуры пригородов.

Молодежная политика. Молодежь является важнейшей целевой группой стратегического развития, определяя будущее города. Поэтому так значимы показатели доли молодежи в общей численности населения и прогнозы тенденций ее изменения, наличие стимулов для закрепления молодежи в городе, качественные характеристики молодого поколения по уровню образования, увлечениям, возможности получения в городе интересной работы или создания своего дела, приобретения жилья молодыми семьями и организации молодежного досуга и отдыха. Показательными является наличие или отсутствие в городе специальной программы местных властей по работе с молодежью.

Спорт, туризм.Фактор характеризуется параметрами существующего в городе спортивного комплекса, числом и структурой спортивных объектов, долей жителей, участвующих в различных видах спортивных занятий и соревнований. Важны данные по проводимым или планируемым в городе крупным спортивным мероприятиям, реализуемым или планируемым проектам сооружения крупных спортивных объектов. Необходим анализ туристско-рекреационного потенциала города, существующей инфраструктуры туризма, в т.ч. международного, российского, регионального, делового, развлекательного, экологического; однодневного, многодневного и т.д. Важны данные по количеству приезжающих и прогноз тенденций изменения притока туристов.

Культура, исторические традиции и духовная сфера.Анализу подвергаются ресурсы культурного потенциала города: наличие культурно-исторического наследия, памятников архитектуры и общегородских традиций, интерес населения к культурным ценностям, структура учреждений культуры города и объемные показатели их деятельности. Важно описание выдающихся духовных ценностей, созданных в городе, анализ осуществляемых или планируемых крупных проектов и показателей инвестиционной активности в сфере культуры, а также учет структуры религиозных вероисповеданий жителей города.

Имидж города и маркетинг.Это один из решающих для будущего города факторов, характеризуемый понятиями уже сложившегося и перспективного имиджа города в России и на международном уровне. Необходим анализ программы маркетинга города (если таковая разработана) или отдельных мероприятий по продвижению имиджа города, из разнообразия и эффективности.

Международное и региональное сотрудничество.Фактор, характеризуется показателями роли города в регионе, стране, на международной арене, интенсивности его сотрудничества с соседними городами, внутри страны и за рубежом, в том числе с городами-побратимами, результативности участия города в деятельности сетевых организаций и союзов городов, активности проведения мероприятий российского и международного уровня, планируемых крупных проектов в данной сфере.

После обработки сводных характеристик социально-экономического развития города (по таблице 17) проводят агрегирование результатов КСА для выбора главной цели и направлений стратегического плана развития города. Схематично данный процесс представлен на рис. 16.

Рисунок 16 – Схема агрегирования результатов КСА

Выбор главной цели стратегического плана развития города является сложным и пока методически неразработанным вопросом. Опыт стратегического планирования показывает, что, как правило, формулировка главной цели плана определятся экспертным путем. В российской практике достаточно часто наблюдается копирование смысла и важнейших ключевых понятий, составляющих смысл главной цели стратегического плана. Поэтому большое методическое значение приобретает изучение достаточно богатого западного опыта определения главной цели и девиза развития городов, где эти параметры стратегического планирования определяются очень своеобразно и творчески, подчеркивая яркие черты, специфику и неповторимость каждого города.

В таблице 19 представлены типы исходных ситуаций, в которые попали некоторые города Западной Европы и пути выхода из создавшейся ситуации.

В таблице 20 представлены индивидуальные стратегии развития городов различных стран Западной Европы.

[1] Итоги всероссийской переписи населения 2010 года URL: http://www.gks.ru/

[2] Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Казань, Нижний Новгород, Волгоград, Ростов-на-Дону, Екатеринбург, Самара, Омск, Уфа, Пермь, Челябинск, Красноярск

[3] Министерство регионального развития Российской Федерации URL: www.minregion.ru

[4] Проблемы развития агломераций России . –М.:КРАСАНД, 2009. – 192 с.

[5] Система муниципального управления: Учебник для вузов. / Под редакцией В.Б. Зотова. / – СПб.: Лидер, 2005. – 493 с.: ил. – (Серия «Учебник для вузов»).

[6] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 03.12.2012) // Российская газета", № 148-149, 06.08.1998

[7] Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 г. Министерство финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru/

[8] Администрация г. Красноярска URL: www.admkrsk.ru.

[9] Салливан, А.О. Экономика города / А.О. Салливан. –М.: ИНФРА-М, 2002. – 706 с.

[10] Коробко В. И. Экономика городского хозяйства : учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений / В.И.Коробко. — 2-е изд., стер. — М.: Издательский центр «Академия», 2008. - 160 с.

[11] Коробко В. И. Экономика городского хозяйства : учеб. пособие для студ. высш. учеб. заведений / В.И. Коробко. — 2-е изд., стер. — М.: Издательский центр «Академия», 2008. - 160 с.

[12] Перцик Е.Н. География городов (геоурбанистика): Учеб. пособие для геогр. спец. вузов. –Высш. шк., 1991. –319 с.; ил

[13] Центр управления и развития городских территорий. URL: acmeo.ru

[14] Администрация г. Красноярска. URL: www.admkrsk.ru.

[15] Министерство регионального развития Российской Федерации URL: www.minregion.ru