В досоветский период

Российская Федерация имеет сложную историю формирования государственной территории и ее административно-территориального устройства. Под административно-территориальным устройством понимается система территориальной организации государства, на основе которой функционируют органы государственной власти и управления.

История административно-территориального обустройства России уходит своими корнями во времена феодальной раздробленности Руси. В XVII в. единое Московское государство состояло из уездов с центральными городами, в которых управляли воеводы – царские наместники.

В 1708 г. царь Пётр I учредил в России губернское административно-территориальное устройство. Губернское устройство вводилось для удобства административного и хозяйственного управления, а в основе его лежал территориально-экономический принцип. По форме правления Царская Россия была унитарным государством (монархией), однако в процессе эволюции возникли административно-территориальные единицы с правами ограниченной автономии (Великое княжество Финляндское и Царство Польское).[22]

Первоначально территория Царской России была разделена на 8 губерний – Московскую, Ингерманла́ндскую (Санкт-Петербургскую), Архангелогородскую, Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую и Сибирскую.

В последующие десятилетия количество губерний в России неуклонно возрастало: в 1719 г. – 11 (причем 9 из них имели в своем составе 42 провинции), в 1745 г. – 16 губерний (в их составе было 69 провинций), в 1781 г. – 40 губерний (в то время называвшихся наместничествами). Увеличение числа губерний в России было связано как с территориальным расширением государства, заселением и освоением присоединенных земель и образованием новых губерний, так и с разукрупнением существовавших прежде губерний.

Кроме губерний и провинций, в середине XVIII в. в Российской империи существовали такие специфические административно-территориальные единицы, как Земли донских казаков, Земли украинской линии, Земли городов слободских полков, Земли Запорожской Сечи и Новая Сербия.

В самом конце XIX в. территория Российской империи разделялась на 97 административно-территориальных единиц высшего ранга (78 губерний и 19 областей). В пределах Европейской России выделялось 50 губерний и областей с преимущественно великорусским населением (например, Архангельская, Владимирская, Вологодская, Воронежская, Вятская, Костромская, Курская, Московская, Нижегородская, Новгородская, Рязанская, Самарская, Санкт-Петербургская, Саратовская, Симбирская, Тверская, Ярославская губернии и Область Войска Донского), 10 губерний Царства Польского (Привислинские губернии – Варшавская, Калишская, Келецкая, Ломжинская, Люблинская, Петроковская, Плоцкая, Радомская, Сувалкская, Седлецкая), 8 губерний Великого княжества Финляндского (А́бо-Бье́рнеборгская, Вазасская, Выборгская, Куопиосская, Нюландская, Санкт-Михельская, Тавастгусская, У́леаборгская), 11 губерний и областей Кавказского края (Бакинская, Елисаветпольская, Кутаисская, Ставропольская, Тифлисская, Черноморская, Эриванская губернии и Дагестанская, Карсская, Кубанская, Терская области).

В пределах Азиатской России выделялось 8 губерний и областей Сибири (Енисейская, Иркутская, Тобольская, Томская губернии и Амурская, Забайкальская, Приморская, Якутская области), а также остров Сахалин с особым административно-территориальным статусом,[23] и 9 областей Средней Азии (Акмолинская, Закаспийская, Самаркандская, Семипалатинская, Семиреченская, Сыр-Дарьинская, Тургайская, Уральская, Ферганская).

Некоторые губернии и области Российской империи объединялись в генерал-губернаторства, управлявшиеся генерал-губернаторами, обладавшими гражданской и военной властью. Всего было 10 генерал-губернаторств: Варшавское (входили все губернии Царства Польского), Виленское (Виленская, Гродненская и Ковенская губернии), Иркутское (Иркутская, Енисейская губернии и Якутская область), Кавказское (входили все губернии и области Кавказского края, исключая Ставропольскую губернию), Киевское (Киевская, Волынская и Подольская губернии), Московское (Московская губерния), Приамурское (Амурская, Забайкальская, Приморская области и остров Сахалин с 3 округами), Степное (Акмолинская и Семипалатинская области), Туркестанское (Семиреченская, Закаспийская, Сыр-Дарьинская, Самаркандская и Ферганская области) и Финляндское (входили все губернии Великого княжества Финляндского).

В составе губерний и областей Российской империи находились административно-территориальные единицы среднего звена – уезды и округа. Округа выделялись во всех областях, но только в 3 губерниях. В Кубанской, Терской и Сыр-Дарьинской областях некоторые округа именовались отделами, а в Енисейской губернии 3 территории, соответствующие по статусу округам, назывались краями (Туруха́нский, Уси́нский и Урянха́йский).

Особые административно-территориальные подразделения губерний, соответствовавшие по рангу уездам и округам и отражавшие этнохозяйственные особенности местного населения, существовали в Астраханской губернии (Киргизская степь, Калмыцкая степь, Земли Астраханского казачьего войска) и Ставропольской губернии (Земли кочующих народов). Всех уездов, округов и других административно-территориальных единиц среднего ранга насчитывалось в России более 800.

На низшем иерархическом уровне в Российской империи функционировала сложная система административно-территориальных единиц, которая в наибольшей степени отражала этнохозяйственные особенности населения. К административно-территориальным единицам низшего звена относились участки и станы (их было свыше 2000), волости (в великорусских губерниях), станичные и хуторские правления (в казачьих областях), сельские и слободские правления, городские приставства (в губерниях и областях), гмины (в губерниях Царства Польского), улу́сы и ставки (в землях кочующих народов), старшинства (в землях горцев Кавказа) – их было свыше 18 000.

Кроме того, на низовом уровне в Российской империи существовали следующие административно-территориальные единицы: города (дворцовые, областные, губернские, окружные, уездные и безуездные), слободы, посады, станицы, селения, деревни, посёлки, отсёлки, хутора, дачи и экономии. Привилегированный статус имели дворцовые города (Царское Село, Петергоф, Гатчина, Павловск), находившиеся в управлении придворного ведомства.

К октябрю 1917 г. Российская империя состояла из 101 административно-территориальной единицы высшего ранга (81 губернии и 20 областей).