Статья 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

Действие настоящего Федерального закона не распространяется на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с разрешенным использованием которых предусматриваются гаражное строительство, ведение личного подсобного и дачногохозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Оборот указанных земельных участков регулируется Земельным кодексом Российской Федерации.

(в ред. Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

2. Правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

3. Оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на следующих принципах:

1) сохранение целевого использования земельных участков;

2) установление максимального размера общей площади сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного муниципального района и могут находиться в собственности одного гражданина и (или) одного юридического лица;

(пп. 2 в ред. Федерального закона от 18.07.2005 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

3) преимущественное право субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципального образования на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения при его продаже, за исключением случаев продажи с публичных торгов;

(в ред. Федерального закона от 07.07.2003 N 113-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

4) преимущественное право других участников долевой собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, либо использующих этот земельный участок сельскохозяйственной организации или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при возмездном отчуждении такой доли участником долевой собственности;

(пп. 4 в ред. Федерального закона от 18.07.2005 N 87-ФЗ)

(см. текст в предыдущей редакции)

5) установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов;

6) утратил силу. - Федеральный закон от 18.07.2005 N 87-ФЗ.

(см. текст в предыдущей редакции)

4. Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации.

Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

5. Принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.

6. К отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются нормы иных федеральных законов.

Статья 77 ЗК РФ относит к категории сельскохозяйственного назначения земли, целевым назначением которых является их использование в сельскохозяйственном производстве, для осуществления различных видов деятельности, указанных выше. Это земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства, то есть земли, которые в настоящее время уже используются в сельском хозяйстве, и земли, предназначенные для этих целей. Указанные земли должны находиться за чертой поселений.. Отнесение к категории земель сельскохозяйственного назначения также земель, предназначенных для ведения сельского хозяйства, создает правовую основу для постоянного расширения их площадей и отражает экстенсивный подход в сфере использования этих земель. Кроме того, неясно, на каком основании определяется пригодность земель для использования в сельском хозяйстве.

Земли сельскохозяйственного назначения делятся на два основных вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, то есть земли, используемые как средство производства. Другая разновидность этих земель - земли, которые используются как территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций. На этих землях могут быть расположены замкнутые водоемы, постройки и сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, то есть объекты недвижимости, непосредственно обслуживающие нужды сельского хозяйства. Особое положение занимают земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия различных неблагоприятных воздействий. С одной стороны, эти земли используются как средство производства для выращивания данной растительности, с другой - как территориальный базис для ее размещения.
Согласно п. 1 ст. 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья в зависимости от их естественных природных свойств и экономической целесообразности использования их в целях растениеводства или животноводства подразделяются на следующие виды угодий: пашня, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).
В действующем земельном законодательстве хотя и установлены виды сельскохозяйственных угодий, однако отсутствует определение правового режима разных видов сельскохозяйственных угодий, учитывая их различное назначение. Не установлен правовой режим соответствующих видов сельскохозяйственных угодий, представляющих собой природные экосистемы.
Земельное законодательство подразделяет все указанные выше виды сельскохозяйственных угодий на несколько групп в зависимости от их экономического значения, выражающегося в продуктивности этих угодий. Так, п. 2 ст. 79 ЗК РФ говорит о "сельскохозяйственных угодьях из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости". Одновременно используется термин "сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества". В п. 3 ст. 79 ЗК РФ упоминаются "сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает среднерайонный уровень". Особо выделяются также "сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень" (п. 4 ст. 79 ЗК РФ).
Указанные формулировки отличает очевидная нечеткость. Встает естественный вопрос, как определить критерий для того, чтобы отнести сельскохозяйственные угодья к категории "сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества" по сравнению с теми, которые имеют "худшее" качество. Неясен критерий, по которому можно судить о "существенном" превышении среднерайонного уровня кадастровой стоимости.
Несмотря на указанные недостатки, данная классификация имеет важное правовое значение. Установление степени продуктивности сельскохозяйственных угодий определяет возможность потенциальной конверсии сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные земли путем их изъятия для государственных или муниципальных нужд. Однако данная классификация не принимает во внимание природоохранное значение соответствующих угодий.
Согласно п. 2 ст. 66 ЗК РФ для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится кадастровая оценка земель. Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. N 316 <*>. Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. Предусмотрено, что государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1709.
В основу кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения заложены исключительно экономические условия использования этих земель, при которых никак не принимаются во внимание экологические аспекты использования сельскохозяйственных угодий.
Пункт 6 ст. 1 ЗК РФ закрепляет принцип приоритета сохранения особо ценных земель, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, других особо ценных земель для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Учитывая экономическое значение использования сельскохозяйственных угодий, эти угодья имеют приоритет в использовании и подлежат в соответствии с п. 1 ст. 79 ЗК РФ особой охране.
Содержание принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения заключается в следующем. Во-первых, устанавливаются ограничения или запрет на изъятие сельскохозяйственных угодий. Во-вторых, устанавливается также особый порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель (ст. 8 ЗК РФ). В-третьих, не допускается самовольный перевод продуктивных угодий, которыми обычно считается пашня, в иные виды угодий, которые также рассматриваются как малопродуктивные. В-четвертых, предусматривается освоение новых земель в качестве компенсации потерь сельскохозяйственного производства, не допускается сокращение площадей земель сельскохозяйственного назначения.
Согласно уже упоминавшемуся п. 6 ст. 1 ЗК РФ ограничение или запрет на изъятие земель сельскохозяйственного назначения касается, во-первых, особо ценных земель и, во-вторых, ценных земель сельскохозяйственного назначения.
В составе земель сельскохозяйственного назначения могут быть выделены особо ценные земли. К таким землям п. 1 ст. 100 ЗК РФ относит земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (сообщества растительных и животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций). Указанные земельные участки имеют двойной правовой режим. С одной стороны, это земли сельскохозяйственного назначения, с другой - особо ценные земли.
К особо ценным землям можно, видимо, отнести и особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, указанные в п. 4 ст. 79 ЗК, несмотря на очевидное несовпадение терминов, использованных в данной статье и п. 6 ст. 1 ЗК РФ.
Какие же земли ЗК РФ признает ценными землями сельскохозяйственного назначения? Прямого ответа на этот вопрос в ЗК РФ найти нельзя. В частности, в ст. 79 ЗК РФ, которая определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий, отсутствует определение и критерий отнесения этих угодий к ценным землям.
Что касается земельных участков, предназначенных для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций (в частности, сельскохозяйственного профиля), то они признаются в соответствии со ст. 100 ЗК РФ особо ценными землями. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья этих организаций (п. 4 ст. 79 ЗК РФ) имеют одновременно правовой режим: земель сельскохозяйственного назначения, особо ценных земель в их составе и особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.
Суть тех правовых мер, которые являются средствами обеспечения принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения, заключается в следующем. Во-первых, ограничивается возможность конверсии (изъятия) земель для использования в несельскохозяйственных целях (п. 2 ст. 79 ЗК РФ). Допускается изъятие для несельскохозяйственных нужд сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного худшего качества по кадастровой оценке либо земель более высокого качества для размещения линейных сооружений. Во-вторых, изъятие, в том числе путем выкупа в целях предоставления для несельскохозяйственного использования сельскохозяйственных угодий с кадастровой стоимостью, превышающей среднерайонный уровень, допускается только в исключительных случаях, указанных в п. 3 ст. 79 ЗК РФ.
В-третьих, в составе сельскохозяйственных угодий выделяются также особо ценные для данного региона продуктивные земли, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений (п. 4 ст. 79 ЗК РФ). Речь идет об особо ценных продуктивных угодьях с кадастровой стоимостью, существенно превышающей среднерайонный уровень. Эти угодья могут быть на основании законодательства субъектов Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
Таким образом, возможность изъятия сельскохозяйственных угодий обусловлена исключительно экономическим фактором, который выражается в уровне продуктивности угодий, что создает условия для изъятия в первую очередь тех угодий, которые являются малопродуктивными, но экологически более значимыми и в результате этого не менее экономически ценными.
Статья 8 ЗК РФ определяет порядок перевода земель из одной категории в другую, то есть изменения целевого назначения земель. Вопросы перевода земель из одной категории в другую затрагиваются в самом общем виде в некоторых законодательных актах. Ст. 31 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" <*> гласит, что перевод мелиорированных земель в иные земли, изъятие мелиорированных земель осуществляются в соответствии с земельным законодательством РФ.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 142; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607.
В некоторых случаях для перевода земель из одной категории в другую требуется проведение государственной экологической экспертизы. Так, в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" <*> обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежит документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556; 1998. N 16. Ст. 1800; 2004. N 35. Ст. 3607.
Возможность перевода земель из одной категории в другую, в том числе перевода земель сельскохозяйственного назначения, ЗК РФ не связывает с изъятием земельных участков. ЗК РФ закрепляет правило о том, что перевод земель из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в государственной собственности (федеральной и субъекта Федерации) и муниципальной собственности, осуществляет обычно их собственник. Однако органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе осуществлять данную функцию применительно и к землям сельскохозяйственного назначения, которые находятся в муниципальной собственности и в частной собственности. Органы местного самоуправления обладают данным полномочием не только в отношении муниципальных земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения), но и в отношении частных земель, кроме земель сельскохозяйственного назначения.
В данном случае выражением принципа приоритета использования земель сельскохозяйственного назначения является исключение из компетенции органов местного самоуправления принятия решений о переводе земель сельскохозяйственного назначения в иные категории земель.
Ст. 8 ЗК РФ допускает возможность перевода любых угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения в любую иную категорию земель. При этом не принимается во внимание ни экономическая ценность, ни экологическое значение сельскохозяйственных угодий.
Действующее законодательство не допускает возможности перевода одного вида сельскохозяйственных угодий в другой по усмотрению лица, использующего земельный участок на соответствующем титуле. Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся их собственниками, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. П. 2 ст. 260 ГК РФ предусматривает, что пользование земельным участком, отнесенным к землям сельскохозяйственного назначения, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением. Это означает, что нельзя по общему правилу, например, по своему усмотрению перевести пашню в пастбище или залежь и т.д. и наоборот. Пашня должна использоваться только в качестве пашни, сенокос - в качестве сенокоса и т.д.
Законодательство не запрещает перевода одних сельскохозяйственных угодий в другие. Однако порядок перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой в федеральном земельном законодательстве не урегулирован.
Некоторые вопросы освоения новых земель для вовлечения их в сельскохозяйственный оборот регулируются законодательством о мелиорации земель и о землеустройстве. Например, Федеральный закон "О мелиорации земель" (ст. 1) так определяет задачи мелиорации земель. Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.
Согласно ст. 18 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <*> при проведении внутрихозяйственного землеустройства разрабатываются мероприятия по освоению новых земель. Ст. 19 этого Закона относит к видам землеустроительной документации проекты освоения новых земель.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2582.
При освоении новых земель не принимается во внимание экологический фактор. В законодательстве не определено, какие именно виды сельскохозяйственных угодий должны быть освоены и введены в оборот в зависимости от существующих природно-климатических условий и экологической целесообразности их будущего использования.
Статья 58 ЗК РФ регулирует порядок возмещения потерь сельскохозяйственного производства и освоения новых земель при соблюдении ряда условий (в частности, требуется положительное заключение государственной экологической экспертизы). Действует также Постановление Правительства РФ от 28 января 1993 г. N 77 "Об утверждении Положения о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства" <*>. Потери сельскохозяйственного производства, вследствие изъятия сельскохозяйственных угодий для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, выражаются в сокращении (безвозвратной потере) площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (снижения плодородия почв) под влиянием деятельности организаций и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем восстановления площадей сельскохозяйственных угодий и их качества. Потери возмещаются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на них мероприятий по окультуриванию и повышению плодородия почв до уровня плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке).
--------------------------------
<*> САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 483; СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 190; 1995. N 49. Ст. 4808; 1996. N 28. Ст. 3383; 1999. N 21. Ст. 2625; 2003. N 19. Ст. 1843.
Под освоением новых земель (включая их окультуривание и повышение плодородия почв) понимается комплекс мероприятий по организации новых хозяйств и вовлечению в сельскохозяйственное использование земель, занятых кустарниками, малоценными лесами, вырубками и другими несельскохозяйственными угодьями, путем проведения мелиоративных работ (осушение, орошение, культуртехнические и другие мероприятия).
При освоении новых земель в качестве компенсации взамен изъятых для несельскохозяйственного использования точно не определено, какие конкретно виды сельскохозяйственных угодий должны быть освоены. Однако исходя из того, что критерием определения размера стоимости освоения равновеликой площади новых земель является уровень плодородия изымаемых земель (по кадастровой оценке), можно предположить, что должны быть введены в эксплуатацию такие же виды сельскохозяйственных угодий, какие были ранее изъяты.
Учитывая отмеченные выше недостатки и пробелы действующего законодательства, целесообразно на законодательном уровне обеспечить охрану плодородия сельскохозяйственных угодий как элемента экологической системы, обеспечить сохранение всей окружающей природной среды на землях сельскохозяйственного назначения путем формирования экологически устойчивых сельскохозяйственных ландшафтов и сохранения биологического разнообразия. Для этого требуется прежде всего закрепить в праве оптимальную с позиций охраны окружающей среды структуру сельскохозяйственных угодий сельскохозяйственной организации.
Полагаем, что в Земельном кодексе РФ следует более конкретно установить правовой режим различных видов сельскохозяйственных угодий, в том числе угодий, представляющих собой малопродуктивные природные экосистемы. Нужно создать правовую базу определения кадастровой оценки сельскохозяйственных угодий, в основе которой будет заложена не только исключительно оценка экономических условий использования этих земель, но и оценка экологических функций, выполняемых этими угодьями. В основе закрепления в праве механизма создания оптимальной структуры сельскохозяйственных угодий целесообразно использовать норматив оптимальной степени распаханности территории.
Следует урегулировать порядок перевода сельскохозяйственных угодий из одного вида в другой. Для этого следует определить основания и условия, необходимые для перевода, правовую форму документации, в которой будет отражена такая необходимость, порядок ее разработки и утверждения. Нужно установить четкую процедуру перевода угодий, закрепить требование учета экологического фактора при освоении новых земель и формировании структуры сельскохозяйственных угодий. Целесообразно сформулировать критерий, на основе которого будут определяться виды сельскохозяйственных угодий, которые должны быть освоены и введены в оборот в зависимости от существующих природно-климатических условий и экологической целесообразности их будущего использования и т.д.
Следует определить порядок перевода сельскохозяйственных угодий в земли, которые используются как территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, замкнутых водоемов, построек и сооружений, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, то есть для внутрихозяйственных нужд сельскохозяйственной организации. Данный вопрос вовсе не регулируется действующим законодательством.