СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ

Лекция

2. 1. Особенности государственного развития США в Новейшее время

К началу XX века США становятся крупнейшей мировой державой. Во многом благодаря чрезвычайно благоприятным природным, демографическим, внешнеполитическим условиям, а также энергии и предприимчивости народа они выходят на первое место в мире по основным экономическим показателям. Многократно увеличилось население страны в немалой степени за счет эмигрантов, прежние отечества которых тратили средства на их воспитание, образование, здоровье, а США пожинали плоды трудов достигших зрелого возраста людей. Мировые войны, в которых участвовала страна, фактически не затронули ее территории. Из этих войн она вышла еще более усилившаяся как в экономическом, так и в военном отношении. Уже после Первой мировой войны США из страны-должника превратились в страну-кредитора. За это время американская экономика претерпела важные структурно-социальные преобразования. Еще в конце XIX века в экономике уже господствовали крупнейшие финансово-промышленные корпорации. Впрочем это существенно не сдерживало развитие мелких и средних промышленных, сельскохозяйственных и торговых предприятий. Значительная, но рациональная интенсификация труда в условиях начавшейся с середины 50-х годов научно-технической революции позволила правящему классу пойти на уступки трудящимся в их борьбе за свои социально-экономические и политические права.

Все это в совокупности повлияло на развитие американской государственности, которая, несмотря на происходящие изменения, базировалась на положениях конституции 1787 г. По своему содержанию это развитие воплощало почти все наиболее характерные типичные черты эволюции современных либерально-демократических государств.

2. 2. Эволюция американской конституции

Конституционное законодательство США этого периода мало затронуло структуру конституционных органов и их компетенцию. Главным образом поправки были связаны с институтом президентства. Поправка XX {от 1933 г. ) уточнила порядок вступления президента в должность, XXIIпоправка (1951 г. ) ограничила время пребывания на посту президента двумя сроками, XXV поправка (1967 г. ) предоставила вице-президенту возможность при определенных обстоятельствах занимать пост президента.

Другое направление конституционных изменений связано с демократизацией избирательного права. В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (XIX поправка к конституции). В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбия получили право участвовать в выборах президента и вице-президента (XXIII поправка к конституции). В 1964 г. запрещается ограничивать избирательные права граждан по причине неуплаты ими налогов, включая налог по выборам (XXIV поправка). Несколько раньше, в 1962 г. признается необходимость изменения избирательных округов с тем, чтобы в каждом из них было приблизительно равное число избирателей. Это было тем более обоснованным, что по действующей в США мажоритарной системе выборов избранным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов в округе. В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (XXVI поправка к конституции).

2. 3. Законодательство об избирательных и гражданских правах

В 1957-1965 гг. в США под нажимом движения негритянского населения против расовой дискриминации принимаются: Закон о гражданских правах 1957 г. , Закон о, гражданских правах 1964 г. и Закон об избирательных правах 1965 г. , которые запретили практику расовой сегрегации, дискриминацию в общественной и политической жизни и установили некоторые гарантии избирательных прав.

На основе общефедёрального законодательства соответственно демократизировались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя проведенные преобразования и не устранили все архаические цензы, действующие в отдельных штатах, тем не менее сделали избирательное право в основном равным и всеобщим.

Заметные успехи наметились в области выравнивания других гражданских прав белого и цветного населения? В 60-70 гг. принимаются законы против расовой дискриминаций в сфере образования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Проведенные демократические преобразования, особенно в области избирательного права, во многом стимулировали совершенствование партийной системы, с помощью которой традиционно обеспечивалось кадровое комплектование органов власти и управления представителями господствующей элиты. Соответственно организационная структура сложившейся еще в XIX в. двухпартийной системы (республиканцы-демократы) была сориентирована на удовлетворение требований избирательных кампаний. Основным звеном партийной организации явились комитеты избирательных участков, а формально высшими органами - национальные партийные комитеты и национальные партийные конвенты (съезды), хотя многое в партийной политике определяют частные или юридические лица, оказывающие партиям негласную, но весьма значительную финансовую помощь. Юридической регламентации подверглись финансовые и структурные основы партийной деятельности. Немаловажную роль в этом сыграли конституции отдельных штатов, избирательные законы, в частности законы 1965 и 1970 гг. , а также решения судов, обладающих правом конституционного надзора. Однако негласное финансирование партий отдельными лицами и корпорациями продолжается. Причем нередко они направляют средства представителям обеих партий одновременно.

Принципиальные различия между демократами и республиканцами в основном исчезли спустя некоторое время после окончания войны между Севером и Югом. Это особенно ярко продемонстрировали президентские выборы 2000 г. , на которых расхождение между голосами, отданными за кандидатов в президенты, было столь мало, что победа определялась судебным решением. Тем не менее накал избирательной борьбы между ними сохранился, поскольку каждая из этих партий выражает интересы соперничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике и политике. Борьба за рядового избирателя иногда побуждает партийных руководителей выступать с разоблачениями в коррупции и других противоправных действиях своих оппонентов. Но вместе с тем фактическая монополия двухпартийной системы с ее опорой на "средний класс" лишает другие общественные организации надежды на успех в ходе выборов.

2. 4. Изменения в государственном аппарате

Одной из существенных тенденций изменений в государственном аппарате является диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики, В этой области все большую роль начинают играть предпринимательские союзы и другие подобные им ассоциации, известные как "группы давления". В середине XX века их насчитывалось" более 3 тысяч, затем количество их уменьшилось главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди них продолжают оставаться Национальная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая палата.

Группы давления выполняют как экономические, так и политические функции. На основе прогнозов «экономического и социально-политического развития, разработанных высококвалифицированными специалистами, эти объединения подготавливают различные меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тезисы будущих законопроектов, которые потом направляются президенту, конгрессу, властям штатов. Подобные документы, разумеется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования "большого бизнеса". Крупнейшие финансово-промышленные объединения применяют и другие каналы воздействия на правительство, включая, в частности, партийный аппарат.

В политической практике "группы давления" на государственные органы с целью формирования правительственной политики в определенных интересах обозначаются специальным термином - "лобби", а их деятельность получила название "лоббизм". Размах этой деятельности вызвал необходимость ввести ее в законодательные рамки. В1946 г. был принят общефедеральный закон о регулировании лоббизма, -обязывающий лиц, ведущих лоббистскую деятельность, регистрироваться и делающий их деятельность более прозрачной и контролируемой. ,

Другая важная тенденция связана с централизацией государственной власти. В настоящее время этот процесс, обусловленный многими причинами, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место, приобрел более завуалированные формы, чем это было в период установления военной администрации в южных штатах.

Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной, исполнительной власти во главе с президентом. Неуклонное расширение и усложнение исполнительно-распределительных функций государства -одна из важных причин создания весьма разветвленного аппарата, состоящего из наемных служащих -. профессионалов. Его формирование завершилось сравнительно поздно, лишь к концуXIX в. До этого чиновничий аппарат США был относительно невелик, чем существенно отличался от бюрократизированных государств континентальной Европы. Но уже в XX веке президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы государственной и гражданской жизни всей страны. К этому времени в США действовали по меньшей мере 3 типа государственных учреждений:

1)департаменты (министерства возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты были созданы еще в XVIII-XIXвв. - 3TQдепартаменты иностранных дел, финансов, обороны и др. ; вXX b. s количество департаментов не только увеличилось, они изменились качественно, пополнившись и оснастившись значительным аппаратом чиновников, выполняющих большую часть государственной работы); .

2)"национальные агентства" - учреждения, близкие по значению министерствам, но не имеющие статуса таковых;

3) многочисленные и разнообразные временные "комиссии", "бюро", "советы", "коллегии", "администрации", создаваемые на время для выполнения определенных, жизненно важных для страны задач.

Усиление централизации государственной власти нашло отражение ив порядке назначения высших должностных лиц. В соответствии с конституцией назначение президентом глав департаментов, послов и некоторых других высших должностных лиц требует предварительного согласия сената; назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверждение сенатом, замещение всех второстепенных постов сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывалась более значительной. Этому косвенно содействовало установившееся еще в XIX веке фактическое деление аппарата управления на "гражданскую службу", состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и"правительственную службу", состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходящих вместе с ним (так называемая "система добычи"). Согласно установившейся традиции президент, назначая таких должностных лиц, в праве рассматривать их не более как своих доверенных советников. На образуемые такими должностными лицами коллегиальные органы обычно не возлагается солидарной ответственности. Они считаются доверенными лицами президента и несут ответственность перед ним. И сенат обычно признает это. ,

Но развитию государственного управления были присущи и другие черты Государственные службы, сконструированные таким образом, оказывались вне действенного государственно-правового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общественности коррупцией, злоупотреблением властью, а подчас и некомпетентностью части государственного аппарата вынудило конгресс заняться его реформированием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX веке. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г. ) установил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы г экзамены на замещение государственных должностей, запрещение увольнения чиновников по политическим мотивам. Контроль за выполнением закона возлагался на создаваемый независимый орган - комиссию гражданской службы (КГС). Во многом благодаря этому закону, а также другим принятым позже нормативным актам в США удалось избежать формирования коррумпированной касты чиновников. В то же время появилось немало высококвалифицированных гражданских специалистов по государственному управлению.

Но это не привело к полному исчезновению "системы добычи". Не выполнялся и принцип недопустимости и увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. законом Хэтча "О политической деятельности" запрещалось участие государственных служащих в "политических кампаниях". В 1947 г. в соответствии с исполнительным приказом N 9835 президента Трумэна комиссия гражданской службы должна была проверять политическую благонадежность кандидатов на государственные должности. Данная практика, направленная на преследование прогрессивных, демократических сил, получила название политики маккартизма (по имени сенатора Маккарти, возглавлявшего комиссию по проверке, благонадежности). Еще более ужесточил эту практику исполнительный приказ N 10450 президента Эйзенхауэра (1953 г. ) "О проверке политической благонадежности и лояльности государственных служащих", предусматривающий возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия продолжают сказываться и в настоящее время.

Структура государственного управления отличается особенностью, обусловленной федеративным устройством США. В стране не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управления, что впрочем не означает разобщенности госаппарата в масштабах страны. Распоряжения президента и глав общефедеральных ведомств выполняются, чему в немалой степени способствуют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, в первую очередь финансовые.

К середине XX века особую значимость приобрели такие государственные учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. Президенты, опираясь на них, получили возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом свои полномочия, предоставленные им конституцией. Особенно это сказывалось в решении вопросов о войне и мире. Не считаясь о предписаниями конституции, президенты неоднократно, без предварительной санкции конгресса, отдавали приказы о начале военных действий на территории других государств, что по существу означало ведение там войны. Весьма авторитарно вела себя исполнительная власть и внутри страны. Показательно в этом отношении ее вторжение в область законодательства. Посредством так называемых "исполнительных приказов", формально призванных конкретизировать должное исполнение принятых законов, президенты», по существу, приобрели в известном смысле право на "делегированное законодательство". В XX в. в США возросла роль Министерства юстиции и прокуроров (атторнеев) по контролю за соблюдением законности.

В итоге централизация привела к усилению федеральной власти во главе с президентом. Вместе с тем усиление исполнительной власти не означало подмены ею других ветвей власти. Законодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном системы "сдержек и противовесов". Здесь особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность судебного обжалования административных распоряжений, утверждение сенатом представленных президентом кандидатур на занятие должностей, право импичмента.

2. 5. Регулирующая роль государства в сфере экономики и социальных отношений

Уровень развития американского общества сделал необходимым отказ от принципа "невмешательства" и переход к государственному регулированию экономических и социальных отношений. Прежде всего это выразилось в принятии административного законодательства. В 1914 г. принимается закон Клейтона, уточнивший и дополнивший закон Шермана 1890 г. , запретивший применение антимонопольного законодательства к профсоюзам. В 1906 г. создается Министерство торговли и труда, наделенное полномочиями по регулированию междуштатной торговли и реализации антитрестовского законодательства.

В 1913 г. для контроля за банковской деятельностью была создана Федеральная резервная система. Она должна была контролировать выпуск денежных знаков, устанавливать банковский процент по кредитам, выполнять функции налогового органа.

После вступления США в Первую мировую войну усилилось влияние государства на экономику. В 1917 г. закон о контроле над производством, сырьем и топливом предоставил президенту США широкие права для снабжения армии и флота. Для координации снабжения было создано Военно-промышленное управление, для регулирования социальных отношений - Военно-трудовое управление.

"Великая депрессия" и Вторая мировая война еще больше усилили государственное вмешательство в экономическую и социальную жизнь страны. .

2. 6. "Новый курс" президента ф. Рузвельта

Решающим шагом в формировании системы государственного регулирования стало создание антикризисного механизма. Необходимость в нем была окончательно осознана в 30-е гг. , когда страну поразил сильнейший экономический кризис, охвативший к тому времени все основные капиталистические страны. В США промышленное производство понизилось до 56%, национальный доход сократился на 48%, обанкротилось 40% всех банков, лишивших миллионы рядовых американцев их скромных сбережений. Около 17 млн. человек остались без работы. Находившееся в то время у власти правительство президента Г. Гувера, уповая на постепенный стихийный выход из кризиса, фактически ничего существенного не предприняло. Между тем социально-политическая обстановка обострялась: голодные походы, демонстрации и другие формы протеста следовали друг за другом. В таких условиях на очередных президентских выборах 1932 г. победил Франклин Делано Рузвельт (1882 - 1945 гг. ) - кандидат от демократической партии. Новый президент выступил с развернутой программой по выходу из кризиса, получившей известность как "Новый курс".Его проведение началось почти одновременно в важнейших областях экономических и социальных отношений.

Одной из первых задач "Нового курса" стало реформирование банковской системы страны. Для стабилизации денежной системы был запрещен вывоз золота за границу, проведена девальвация доллара, укрупнена банковская система, а крупнейшие банки получили из казны значительные кредиты и субсидии.

В 1933 г. был принят закон о банковской деятельности, предусматривающий страхование вкладов (для федеральных банков оно было обязательным, для банков штатов - добровольным). Депозиты до 10 тыс. долларов должны были страховаться на 100%, до 50 тыс. долларов - на 75% и т. д. К 1934 г. 80% всех вкладов были застрахованы. По этому же закону были разделены депозитные и инвестиционные функции банков.

Задача оздоровления промышленности возлагалась на специально создаваемое учреждение - "Национальную администрацию восстановления промышленности" (НИРА). В соответствии с законом о восстановлении национальной экономики от 16 июля 1933 г. вся промышленность была разделена на 17 групп; деятельность каждой группы регулировалась составленными в срочном порядке нормативными актами - так называемыми"кодексами честной конкуренции", определявшими квоты выпускаемой продукции, распределение рынков сбыта; цены, условия кредита, продолжительность рабочего времени, уровень зарплаты и некоторые другие условия. В отношении этих предприятий было временно приостановлено действие антимонопольного законодательства. Однако эти Мероприятия распространялись главным образом на крупные предприятия. Мелкие и средние предприятия выживали самостоятельно.

Для преодоления кризиса в сельском хозяйстве учреждается "Администрация регулирования сельского хозяйства" (АДА), которая на основаниизакона об улучшении положения в сельском хозяйстве от 12 мая 1933 г. Наделяется правом регулирования цен на продукцию сельского хозяйства и доведения их до уровня 190. 9-1914 гг. главным образом путем оплачиваемого сокращения посевных площадей, поголовья скота (уменьшение товарной массы должно было поднять цены до уровня, обеспечивающего рентабельность средних и даже мелких ферм, и тем самым предотвратить их разорение). Одновременно был принят закон о рефинансировании фермерских долгов, сокративший проценты по ипотечной задолженности и продливший сроки погашения кредитов. .

В 1936 г. был принят закон о сохранении плодородия почв и о квотах внутреннего рынка, вводивший финансовое стимулирование фермеров к сокращению посевов культур, истощающих почвы.

В целях уменьшения безработицы, снижения ее негативных последствий принимаются экстраординарные меры, осуществление которых возлагается на "Федеральную, администрацию чрезвычайной помощи", замененную вскоре "Администрацией развития общественных работ". Безработных направляли в создаваемые специальные организации ("трудовые лагеря"), занимавшиеся строительством и ремонтом дорог, мостов, аэродромов и т. д.

Проведение "Нового курса" потребовало мобилизации значительных денежных ресурсов, которыми (это было важнейшим фактором успеха) распоряжалось правительство Рузвельта.

В этот период наметились важные изменения в трудовом и социальном законодательстве. До этого оно носило, по существу, фрагментарный характер, и, более того, большинство дел, связанных с от: ношениями между работником и работодателем (нанимающимся и наймодателем), рассматривались судами на основе общих принципов обязательственного права, игнорирующих фактическое социально-экономическое неравенство сторон в договоре.

Закон Норриса-Лагардия (1932 г. ) ограничил возможность применения так называемых "судебных предписаний" по поводу трудовых конфликтов, что ранее давало возможность судам по своему усмотрению запрещать любую забастовку. Предпринимателям запрещалось заставлять рабочих подписывать контракты, обязывающие их не вступать в профсоюз. .

В 1935 г. был принят закон Вагнера, ставший важной вехой в развитии трудового законодательства США. Впервые в общефедеральном масштабе была легализована деятельность профсоюзов, запрещалось уголовное преследование трудящихся за создание профсоюзов и участие в легальных забастовках. Предприниматели обязывались заключать с профсоюзами коллективные договоры и не принимать на работу лиц, не состоящих в профсоюзах (так называемый принцип "закрытого цеха"). Признавалось право на забастовки, если нарушались предписания закона. Для контроля за его выполнением создавалось Национальное управление по трудовым отношениям, руководящий состав которого назначался президентом с одобрения сената. При обнаружении незаконных действий в трудовой практике Управление оформляло дело для передачи его в суд. Лица, препятствовавшие работе Управления, подлежали по суду наказанию штрафом до 5000 долларов или тюремному заключению до 1 года, или одновременно обоим видам наказания.

В 1935 г. был принят закон о социальном обеспечении, явившийся первым в истории США общефедеральным нормативным актом такого рода. Создавалось Управление по социальному страхованию. Отныне пенсии по старости должны были выплачиваться гражданам США, отвечающим определенному цензу оседлости и достигшим 65-летнего возраста, при условии ". . . если его общий заработок, как это будет установлено управлением, за период с 31 декабря 1936 г. и до достижения им возраста в 65 лет не превысит 3000 долларов. Выплачиваемая ему ежемесячно пенсия будет равняться 12 от суммы его вышеупомянутого заработка. . . ". Для формирования пенсионного фонда устанавливался новый ежегодный налог на индивидуальные доходы работающих по найму в 1% с последующим повышением налога на 0, 5% через каждые следующие 3 года. Для предпринимателей в дополнение к ранее существующим налоговым обязательствам вводился налог в размере 1% с общей суммы выплаченной им зарплаты, через каждые следующие 3 года налог повышался на 0, 5%.

В 1938 г. принимается закон о справедливых условиях труда, фиксирующий максимальную продолжительность рабочего времени для некоторых групп трудящихся и, минимум зарплаты.

В период после Второй мировой войны неоднократно предпринимались попытки ревизии "Нового курса". В 1947 г. был принят закон Тафта-Хартли, действующий до сих пор и направленный на предотвращение политизации профсоюзов. Отныне предупреждение о забастовке должно делаться за 60 дней до ее начала. Президент наделялся правом в любой момент приостановить забастовку на 80 дней ("охладительный период"). Запрещалось участие в стачках государственных служащих. Не допускались стачки солидарности, стачки, создающие угрозу "национальным интересам страны". Отменялся принцип "закрытого цеха". Запрещалось использовать профсоюзы для достижения политических целей. Принимались и другие законы, в той или иной мере ограничивающие права профсоюзов и других организаций трудящихся.

Однако основные тенденцйи*1 принципы государственного регулирования экономики и социальных отношений были не только сохранены, но и получили дальнейшее развитие, особенно в рамках программы "борьбы с бедностью" президента Л. Джонсона.