Глава 2. §2. Правовой статус избирателя

Член-корреспондент РАН, заслуженный деятель науки РФ, д.ю.н., проф. О.Кутафин

2.1. Понятие правового статуса. Согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с изменениями и дополнениями от 30 марта 1999 г. (ст. 2) избирателем признается каждый гражданин Российской Федерации, обладающий активным избирательным правом. А в соответствии с Конституцией Российской Федерации и избирательным законодательством таким правом обладают - и, следовательно, являются избирателями - все граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, за исключением тех из них, которые признаны судом недееспособными или содержатся в местах лишения свободы по приговору суда.

Следует подчеркнуть, что избирателями в Российской Федерации могут быть не только российские граждане, но и (в определенных законодательством случаях) иностранные граждане. Так, согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 4 ст. 18) избирателями на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации могут быть иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет, не признанные судом недееспособными и не содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся выборы.

Правовой статус избирателя представляет собой совокупность его прав и обязанностей, связанных с участием избирателя в голосовании и в иных избирательных действиях, предусмотренных законом и проводимых законными методами.

Основу правового статуса избирателя составляют его права и обязанности, связанные с реализацией установленных законодательством принципов проведения в Российской Федерации выборов.

В Российской Федерации избиратель участвует в выбора на основе всеобщего, равного и прямого избирательного прав при тайном голосовании.

Всеобщность избирательного права обеспечивает гражданам Российской Федерации возможность приобретения активного избирательного права независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Тем самым возможность стать избирателями обеспечивается максимально широкому кругу граждан России.

Правда, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории Российской Федерации. Однако такие условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов не может служить основанием для лишения eго права на участие в выборах в органы государственной влacти соответствующего субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления.

Избиратель, проживающий за пределами Российской Федерации, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти Российской Федерации. Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать ему содействие в реализации установленных законодательством избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти.

Таким образом, все избиратели нашей страны обладают активным избирательным правом фактически лишь при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Федерации или в муниципальные образования этим правом фактически пользуются только избиратели, проживающие или временно находящиеся на соответствующих территориях, хотя потенциально его имеют и все другие избиратели.

Избиратели обладают равным избирательным правом. Равное избирательное право состоит из двух элементов: наличие у каждого избирателя только одного голоса и участие всех избирателей в выборах на равных основаниях.

Первый элемент равенства обеспечивается следующими правилами: избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей; голосует лично; для получения избирательного бюллетеня обязательно нужно предъявить документ, удостоверяющий личность избирателя; в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.

Второй элемент равенства избирательного права обеспечивается созданием примерно равных по количеству населения избирательных округов в соответствии с нормами представительства.

В Российской Федерации избирательное право является прямым. Поэтому избиратели голосуют на выборах за или против кандидата (списка кандидатов) непосредственно. Этим прямое избирательное право отличается от непрямого (косвенного или многостепенного). При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые в свою очередь избирают представителей или каких-либо иных лиц. Многостепенное избирательное право подразумевает выборы представителей в вышестоящие выборные органы нижестоящими.

Голосование на выборах является тайным, что исключает возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Для обеспечения тайны голосования избирателю предоставляется возможность зайти в особую комнату или отдельную закрытую кабину и заполнить избирательный бюллетень. В этих комнатах или кабинах во время заполнения избирательных бюллетеней запрещается присутствие кого бы то ни было, в том числе и членов избирательной комиссии. Бюллетень опускается в избирательный ящик лично.

В Российской Федерации участие избирателя в выборах является свободным. Поэтому никто не может оказывать какое-либо воздействие на его свободное волеизъявление.

Свободные выборы обеспечиваются государством, которое защищает демократические принципы и нормы избирательного права и устанавливает ответственность должностных и иных лиц, препятствующих выражению гражданами своего волеизъявления в ходе подготовки и проведения выборов.

В Российской Федерации участие избирателя в выборах является добровольным. Это означает, что никто не вправе оказывать воздействие на избирателя с целью принудить его к участию или неучастию в выборах.

Добровольность участия избирателей в выборах обычно порождает абсентеизм (неучастие избирателей в голосовании), являющийся следствием низкой политической и правовой культуры части населения или результатом отказа от участия в выборах по политическим мотивам (например, отрицательное отношение ко всем кандидатам на выборах). На уровне абсентеизма может сказаться также плохая организация избирательной кампании.

Право избирателя самому решать вопрос об участии в выборах внешне носит бесспорно демократический характер. Однако провозглашение его в Российской Федерации в современных условиях привело к крайне негативным последствиям, ставящим под сомнение как фактическую легитимность многих наших органов власти, избираемых явным меньшинством зарегистрированных избирателей, так и разумность всей нашей избирательной системы. Думается, что введение добровольности участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к таким же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или, скажем, добровольность службы в Вооруженных Силах страны.

Выборы органов или депутатов являются обязательными и проводятся в сроки, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. В случаях, если уполномоченный на то орган или должностное лицо либо соответствующая избирательная комиссия не назначили в установленный срок выборы органов или депутатов, а также если соответствующая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в установленном законодательством порядке, избиратели в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 10) имеют право обратиться с заявлением в соответствующий суд общей юрисдикции о назначении предусмотренных законом выборов.

2.2. Содержание правового статуса. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избиратели имеют следующие полномочия, связанные с регистрацией (учетом) избирателей, составлением списков избирателей, образованием избирательных комиссий. Согласно статье 17 в Российской Федерации все избиратели подлежат регистрации (учету). Избиратель имеет право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, в том числе находящейся на машиночитаемых носителях, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, а также имеет право знать, кто и в каких целях использует эту информацию.

Сведения, полученные с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, служат основанием для подготовки списков избирателей, которые составляются соответствующими избирательными комиссиями при проведении выборов в целях реализации прав избирателей, ознакомления избирателей с данными о себе, а также в целях проведения голосования.

Каждый избиратель имеет право на включение его в список избирателей на конкретном избирательном участке по месту его постоянного или преимущественного, а в случаях, предусмотренных законом, - и временного проживания на территории этого участка. Избиратель включается в список избирателей только на одном избирательном участке.

Каждый избиратель вправе заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, о любой ошибке или неточности в списке избирателей. В течение 24 часов, а в день голосования - 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление, а также представленные документы и либо устранить ошибку или неточность, либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин отклонения заявления. Исключение избирателя из списка избирателей после его подписания председателем и секретарем территориальной избирательной комиссии производится только на основании сведений, полученных от соответствующих органов, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей. При этом в списке избирателей указывается дата исключения избирателя из списка и причина такого исключения. Решение участковой избирательной комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню выборов) или в суд (по месту нахождения участковой избирательной комиссии), которые обязаны рассмотреть жалобу в трехдневный срок, а в день голосования - немедленно.

Реализацию и защиту прав избирателей обеспечивают избирательные комиссии, которые осуществляют подготовку и проведение выборов в Российской Федерации. Решения и акты избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для избирателей.

Избиратели вправе участвовать в формировании избирательных комиссий. Так, формирование территориальных избирательных комиссий, а также окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляется, в частности, на основе собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, а участковых избирательных комиссий - также на основе предложения собраний избирателей по месту жительства, работы, службы или учебы.

Избиратели имеют право участвовать в деятельности избирательных комиссий в качестве наблюдателей. Так, законом субъекта Российской Федерации, регулирующим порядок проведения выборов в органы местного самоуправления, может быть предусмотрено направление наблюдателей от группы избирателей. В этом случае наблюдатель от группы избирателей по прибытии в участковую или территориальную избирательную комиссию должен представить подписной лист (листы) с подписями избирателей, имеющих право на голосование на соответствующем участке, территории, в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации, но не превышающем 50 подписей.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избиратели имеют следующие полномочия, связанные с выдвижением и регистрацией кандидатов, агитацией при проведении выборов, финансированием выборов. Согласно статье 28 избиратели соответствующего избирательного округа имеют право выдвижения кандидатов. Выдвижение кандидатов непосредственно избирателями проводится путем самовыдвижения, а также по инициативе избирателя или группы избирателей, обладающих активным избирательным правом при голосовании за данного кандидата, с уведомлением об этом избирательных комиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, и последующим сбором подписей в поддержку кандидатов. Следует подчеркнуть, что законы субъектов Российской Федерации не могут содержать такое требование к выдвижению кандидата (кандидатов) непосредственно избирателями, как необходимость проведения собрания избирателей с определенным числом его участников.

Избиратели имеют право создавать избирательные объединения и избирательные блоки. Избирательное объединение является политическим общественным объединением (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными, закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности этих органов. Избирательное объединение должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или более высоком уровне в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а его действующий устав зарегистрирован не позднее чем за год до дня голосования.

Избирательный блок - добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах. Избирательный блок обладает правами избирательного объединения.

Избиратели соответствующего избирательного округа, выдвинувшие своего кандидата, обязаны организовать сбор подписей избирателей в поддержку кандидата. Максимальное количество подписей, необходимых для регистрации кандидатов (списков кандидатов), не может превышать 2 процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа. При проведении выборов в органы местного самоуправления в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек сбор подписей избирателей в поддержку кандидатов может не производиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидата.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации может устанавливаться предельное количество представляемых подписей избирателей, собранных в поддержку кандидатов (списков кандидатов), которое не должно превышать установленное законом необходимое для регистрации количество подписей более чем на 15 процентов.

Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение избирателей за внесение подписи, не допускается. Сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы запрещается. Грубое или неоднократное нарушение этих запретов может быть основанием для признания соответствующей избирательной комиссией либо судом недействительности собранных подписей и (или) отмены регистрации кандидата (списка кандидатов).

Право сбора подписей избирателей принадлежит совершеннолетнему дееспособному гражданину Российской Федерации. Кандидат может заключать с лицом, собирающим подписи избирателей, договор о сборе подписей. Оплата работы в таких случаях осуществляется только через избирательный фонд кандидата.

Избиратель, ставя подпись в подписном листе, собственноручно указывает в ней свои данные: фамилию, имя, отчество, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, дату внесения подписи.

Федеральным законодательством, законом субъекта Российской Федерации предусматривается процедура проверки достоверности подписей избирателей, собранных в поддержу кандидатов (списков кандидатов). Представители избирателей, осуществивших инициативу выдвижения кандидата, вправе присутствовать при проведении проверки подписей, представленных этим кандидатом.

В случае отказа зарегистрировать кандидата (список кандидатов) соответствующая избирательная комиссия обязана в течение суток выдать группе избирателей, избирателю, осуществивших инициативу выдвижения кандидата, копию решения избирательной комиссии с изложением оснований отказа.

Государство обеспечивает избирателям при проведении выборов свободное проведение агитации в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Российской Федерации. Избиратели вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата (за список кандидатов или против него). Избирателям гарантируются равные условия доступа к средствам массовой информации.

Агитация при проведении выборов может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах. Избиратели в лице своих объединений вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации.

В агитации при проведении выборов не может участвовать часть избирателей - члены избирательных комиссий, благотворительных организаций и региональных объединений граждан, а также лица, занимающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении своих должностных или служебных обязанностей.

Государственные органы, органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие группам избирателей и их объединениям в организации собраний и встреч с избирателями, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций и шествий, обеспечивать безопасность при проведении массовых мероприятий.

При проведении встреч кандидатов и представителей объединений избирателей с избирателями-военнослужащими за пределами воинской части всем кандидатам, объединениям избирателей обеспечиваются равные условия.

Кандидатам, объединениям избирателей, а также иным организациям, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации, запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство на избирательных участках, сбор подписей и другую агитационную работу), проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением специально изготовленных для избирательной кампании печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Кандидаты, объединения избирателей и иные лица и организации не вправе при проведении агитации воздействовать на избирателей обещаниями передачи им денежных средств, ценных бумаг (в том числе по итогам голосования) и других материальных благ, а также предоставления услуг на иных условиях, чем это предусмотрено законом.

Зарегистрированные кандидаты, объединения избирателей, доверенные лица с момента их регистрации и до опубликования результатов выборов не вправе заниматься благотворительной деятельностью, в том числе и за пределами избирательного округа, в котором выдвинут кандидат (список кандидатов).

Избиратели имеют право участвовать в создании избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков посредством добровольных пожертвований. Не допускаются добровольные пожертвования в избирательные фонды со стороны иностранных граждан, лиц без гражданства, граждан Российской Федерации, не достигших 18 лет, а также анонимные пожертвования. Законодательством Российской Федерации и ее субъектов устанавливаются предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды добровольных пожертвований граждан.

Средства избирательных фондов могут использоваться на установленные законодательством цели, включая оплату труда граждан Российской Федерации за выполненные (оказанные) ими работы (услуги), непосредственно связанные с проведением избирательной кампании.

Избиратели вправе оказывать финансовую (материальную) поддержку деятельности, способствующей избранию кандидата (списка кандидатов), только через соответствующие избирательные фонды. Запрещается выполнять бесплатно или по необоснованно заниженным расценкам работы, оказывать услуги, реализовывать товары, прямо или косвенно связанные с выборами. Допускается добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц.

Остатки неизрасходованных денежных средств, находящихся на специальном счете, кандидат, избирательное объединение, избирательный блок обязаны перечислить пропорционально вложенным средствам на счета организаций и лицам, осуществившим пожертвования.

Порядок налогообложения средств избирательных фондов, добровольных пожертвований и перечислений в указанные фонды, а также расходов из средств указанных фондов устанавливается федеральными законами.

В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избиратель имеет следующие полномочия, связанные с организацией и порядком голосования, подсчетом голосов избирателей, установлением результатов выборов и их опубликованием.

Согласно статье 50 избиратель, который не будет иметь возможности прибыть в помещение для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, за 15 дней до дня голосования и в день голосования, вправе получить в участковой избирательной комиссии своего избирательного участка открепительное удостоверение для голосования на выборах и принять участие в голосовании на том избирательном участке, на котором он будет находиться в день голосования, в пределах избирательного округа, где этот избиратель обладает активным избирательным правом.

Для проведения выборов каждый избиратель, включенный в список избирателей, вправе получить избирательный бюллетень. Избирательные бюллетени обычно печатаются на русском языке. Однако по решению соответствующей избирательной комиссии бюллетени могут печататься на русском и на государственном языке соответствующего субъекта Российской Федерации, а в необходимых случаях - и на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания. Если для избирательного участка бюллетени печатаются на двух и более языках, избиратель вправе выбрать бюллетень, напечатанный на любом языке.

Избиратели вправе требовать оповещения их о времени и месте голосования не позднее чем за 20 дней до дня голосования через средства массовой информации или иным способом, а при проведении досрочного и повторного голосования - в порядке и сроки, предусмотренные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, но не позднее чем за 5 дней до дня голосования.

Каждый избиратель обязан голосовать лично. Голосование за других избирателей не допускается. Для получения избирательного бюллетеня избиратель обязан предъявить паспорт или заменяющий его документ, а в случае если он голосует по открепительному удостоверению - также и это удостоверение.

При получении избирательного бюллетеня избиратель обязан проставить в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа.

Избиратель вправе попросить, чтобы серия и номер предъявляемого им документа были внесены в список избирателей членом участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Избиратель обязан проверить правильность произведенной записи и расписаться.

Избиратель имеет право заполнить избирательный бюллетень в специально оборудованной кабине или ином специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц.

В случае если избиратель считает, что при заполнении избирательного бюллетеня совершил ошибку, он вправе обратиться к члену избирательной комиссии, выдавшему бюллетень, с просьбой выдать ему новый бюллетень взамен испорченного. Член избирательной комиссии обязан выдать избирателю новый избирательный бюллетень.

Избиратель, не имеющий возможности самостоятельно расписаться в получении избирательного бюллетеня, заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, не являющегося членом избирательной комиссии, зарегистрированным кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, избирательного блока, доверенным лицом кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, наблюдателем.

Члены участковой избирательной комиссии немедленно отстраняются от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они пытаются воспрепятствовать осуществлению избирателем своих избирательных прав, а также нарушить тайну голосования.

Заполненный избирательный бюллетень избиратель опускает в опечатанный (опломбированный) ящик для голосования.

Избиратель, который в день голосования будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прийти в участковую избирательную комиссию, имеет право проголосовать досрочно на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, за 15-4 дня до дня голосования - в помещении соответствующей территориальной (окружной) избирательной комиссии или не ранее чем за 3 дня до дня голосования - в помещении участковой избирательной комиссии. Избирательная комиссия обязана в этом случае обеспечить избирателю тайну голосования, исключить возможность искажения волеизъявления избирателя, обеспечить сохранность избирательного бюллетеня и учет голоса избирателя при установлении итогов голосования и определении результатов выборов.

Избиратель, голосующий досрочно, вправе потребовать, чтобы на лицевой стороне выданного ему избирательного бюллетеня в правом верхнем углу были проставлены подписи двух членов территориальной (окружной) избирательной комиссии, заверенные печатью территориальной (окружной) избирательной комиссии.

Избирательный бюллетень, заполненный проголосовавшим досрочно избирателем, вкладывается избирателем в конверт и заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов соответственно территориальной (окружной) или участковой избирательной комиссии, которые заверяются печатью соответствующей избирательной комиссии, а также подписью избирателя, проголосовавшего досрочно.

Избиратели, внесенные в списки избирателей, но не имеющие возможности самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности и т. д.) прибыть в помещение для голосования, имеют право требовать от участковой избирательной комиссии обеспечения им возможности участия в голосовании. Голосование вне помещения для голосования проводится только в день голосования и только на основании письменного заявления или устного обращения (в том числе переданного при содействии других лиц) избирателя.

Избиратель имеет право сделать такое заявление (обращение) в любое время после формирования участковой избирательной комиссии, но не позднее чем за 4 часа до истечения времени голосования, если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования.

По прибытии членов комиссии к избирателю свое устное обращение о предоставлении ему возможности для голосования он должен подтвердить письменным заявлением. В заявлении о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования избиратель обязан указать причину, по которой он не может прибыть в помещение для голосования, а также внести в него данные с себе, которые содержатся в списке избирателей.

На письменном заявлении о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования избиратель обязан проставить серию и номер своего паспорта или заменяющего его документа и своей подписью удостоверить получение избирательного бюллетеня.

Избиратель вправе требовать у избирательных комиссий предоставления итогов голосования по каждому избирательному участку территории, на которую распространяется деятельность соответствующей избирательной комиссии, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной комиссии и непосредственно нижестоящих избирательных комиссий.

2.3. Защита правового статуса. Анализ федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов о выборах, принимаемых в Российской Федерации, свидетельствует о том, что они не только закрепляют права избирателей, обеспечивающие свободное волеизъявление граждан на выборах, но и определяют основные гарантии реализации этих прав, выражающиеся в правовом, организационном, информационном и ином их обеспечении.

Среди этих гарантий важнейшее место занимает право избирателей на обжалование нарушений их прав и установление государством ответственности за нарушение избирательных прав.

В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено (ст. 63), что избиратели вправе обращаться в суд с жалобами на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие их права.

Решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд Российской Федерации, решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти и должностных лиц этих избирательных комиссий - в суд субъекта Российской Федерации, решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий - в районные суды. Решения суда обязательны для исполнения соответствующими избирательными комиссиями.

Решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы избирателями в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов).

В случае если вышестоящая избирательная комиссия отсутствует, решения или действия (бездействие) территориальной избирательной комиссии или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, а решения или действия (бездействие) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или ее должностного лица, нарушающие избирательные права граждан, - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.

Вышестоящая избирательная комиссия, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации вправе принять решение по существу жалобы. Предварительное обращение в эти комиссии не является обязательным условием для обращения в суд.

В случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения избирателя с аналогичной жалобой в избирательную комиссию она приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления в законную силу решения суда. Суд извещает избирательную комиссию о поступившей жалобе.

Решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. В случае если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. По жалобе на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов суд обязан принять решение не позднее чем в двухмесячный срок со дня подачи жалобы.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает ответственность за нарушение прав избирателей (ст. 65).

Согласно этой статье лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению избирателем права избирать и быть избранным; использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; принуждающие избирателей или препятствующие им ставить подписи в поддержку кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, а также участвующие в подделке данных подписей; осуществляющие подкуп избирателей; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях (списки избирателей) перед направлением указанных сведений в соответствующие территориальные избирательные комиссии; распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов; нарушающие права членов избирательных комиссий, в том числе с правом совещательного голоса, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, доверенных лиц кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, средств массовой информации, в том числе право на своевременное получение информации и копий избирательных документов; нарушающие правила проведения предвыборной агитации, в том числе лица, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования; нарушающие правила финансирования избирательной кампании, в том числе лица, задерживающие перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам; препятствующие или противодействующие или противозаконно вмешивающиеся в работу избирательных комиссий либо деятельность членов комиссий, связанную с исполнением ими своих обязанностей; препятствующие голосованию на избирательных участках; нарушающие тайну голосования; принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору; осуществившие подлог избирательных документов, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществившие заведомо неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям; нарушающие права избирателей на ознакомление со списком избирателей; выдающие избирателям избирательные бюллетени в целях предоставления им возможности голосования за других лиц; не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовые отчеты избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании, а также работодатели, отказывающие в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах, - несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.

Глава 2. §3. Правовой статус избирательных объединений (блоков)

Д.ю.н., проф. С. Князев

Избирательные объединения представляют собой одну из самых многочисленных групп коллективных субъектов современного российского избирательного права. Их правовой статус закрепляется Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", иными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Данные законодательные акты относят к избирательным объединениям такие общественные объединения, которые удовлетворяют ряду требований.

Во-первых, это должно быть политическое общественное объединение (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), основными закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Во-вторых, политическое общественное объединение должно быть создано в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Поскольку федеральное законодательство о политических общественных объединениях (политических партиях) до настоящего времени не принято, то регистрация политических общественных объединений осуществляется в общем порядке, предусмотренном Федеральным законом от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" (с изменениями и дополнениями от 7 мая 1997 г. и 19 июля 1998 г.).

В-третьих, политическое общественное объединение должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню выборов, или более высоком уровне. Данное требование направлено на обеспечение адекватного по своему характеру влияния того или иного политического общественного объединения на различные этажи публичной (государственной и муниципальной) власти соответственно занимаемому им месту в иерархической структуре политической организации общества.

В-четвертых, действующий устав политического общественного объединения либо изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения в целях придания ему статуса политического, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а при назначении досрочных выборов - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Это является своеобразной гарантией, направленной на предотвращение в преддверии выборов рождения сиюминутных избирательных объединений, рассчитанных, как правило, на организацию избирательной кампании своих лидеров и получение государственного финансирования. Думается, однако, что оправданнее было бы привязать требуемый по законодательству стаж политического избирательного объединения не ко дню голосования, а к дате обнародования решения о назначении соответствующих выборов. И дело здесь не столько в увеличении сроков, сколько в обеспечении равенства прав избирательных объединений, в особенности в условиях переноса выборов.

Оценивая законодательство об избирательных объединениях с учетом тех изменений, которые были осуществлены в течение 1998-1999 годов, нельзя не признать, что оно преследует цели сужения круга тех общественных объединений, которые могли бы претендовать на электорально-политический статус. Тем не менее по данным Министерства юстиции Российской Федерации на выборах в Государственную Думу в декабре 1999 г. 139 политических общественных организаций вправе были претендовать на статус избирательных объединений. Данное обстоятельство достаточно красноречиво свидетельствует о значимости института избирательных объединений для современной модели организации и проведения выборов в Российской Федерации.

Избирательные объединения наделяются законодательством целым комплексом прав. Они могут выдвигать кандидатов, участвовать в формировании избирательных комиссий, назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса и наблюдателей, иметь своих представителей (уполномоченных представителей), вести предвыборную агитацию, иметь свою символику (эмблему). Что же касается обязанностей избирательных объединений, предусмотренных законодательством о выборах, то к ним относится создание избирательных фондов при выдвижении списков кандидатов, а также соблюдение установленных в нормах права требований, касающихся недопущения злоупотреблений правом на предвыборную агитацию, в предоставлении отчетов о размерах, источниках формирования своих избирательных фондов, произведенных из них затратах и т.п. Особо следует подчеркнуть, что политическое общественное объединение, являющееся учредителем, членом либо участником другого политического общественного объединения, выступающего на выборах в качестве избирательного объединения либо принимающего участие в образовании избирательного блока, не может выступать на тех же выборах в качестве избирательного объединения как самостоятельно выдвигающего кандидата (кандидатов), так и участвующего в образовании избирательного блока.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что отношение к избирательным объединениям и особенностям их правового статуса далеко не однозначное. Это прежде всего касается такого их уникального правомочия, которым они наделены при проведении выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления и которое предоставляет им возможность выдвигать не только кандидатов в одномандатных (многомандатных) избирательных округах, но и списки кандидатов при проведении выборов по правилам пропорциональной избирательной системы. В юридической литературе справедливо отмечается, что поскольку право выдвижения так называемых "партийных списков" принадлежит только избирательным объединениям или их блокам, то остальные граждане ставятся в неравные условия реализации своего пассивного избирательного права, и никакие интересы становления многопартийности в Российской Федерации и ее субъектах не могут оправдать это. Наглядным примером такого неравенства может служить факт, когда на выборах в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации 17 декабря 1995 г. 49 кандидатов, которые не смогли получить искомый мандат в одномандатных избирательных округах, все равно стали депутатами благодаря включению их избирательными объединениями в федеральные списки кандидатов. На неравные условия как для избирателей, так и для кандидатов в депутаты при выдвижении избирательными объединениями списков кандидатов обращалось внимание и в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

Более того, сохранение пропорциональной компоненты на выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации приводит к ущемлению статуса парламентариев, избранных по одномандатным округам. Не случайно в ходе избирательной кампании по выборам Государственной Думы, состоявшимся 19 декабря 1999 г., депутаты-одномандатники образовали депутатскую группу "Народный депутат" и Центр поддержки независимых кандидатов. Они выступили за изменение закона о выборах, за отмену выборов по партийным спискам, за избрание депутатов по мажоритарной системе в одномандатных округах, за изменение роли Совета Государственной Думы, за внесение поправок в думский Регламент. Состоявшееся 30 октября 1999 г. Всероссийское совещание независимых кандидатов обратилось ко всем партиям с Заявлением, в котором предлагалось принять нелегкое, но крайне важное решение об изменении принципов избрания Государственной Думы, отменяющих выборы по партийным спискам. В этой связи самого серьезного внимания заслуживают предложения об ограничении возможностей избирательных объединений в выдвижении списков кандидатов и даже о полном отказе от пропорциональной избирательной системы. При этом последний вариант выглядит предпочтительным, поскольку только он позволит в полной мере обеспечить равенство избирательных прав всех граждан, независимо от их принадлежности к тем или иным избирательным объединениям.

Определенные подвижки в направлении оптимизации правового регулирования статуса избирательных объединений и результатов их участия в выборах уже наметились в действующем законодательстве. В частности, Федеральный закон от 24 июня 1999 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 80) установил "плавающий барьер" при распределении депутатских мандатов по федеральному округу в случае, если избирательные объединения (блоки), набравшие пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, не наберут в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При наступлении подобных условий к распределению депутатских мандатов допускаются также и объединения, которые получили менее пяти, но более трех процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Думается, что эта новелла избирательного законодательства отвечает интересам адекватного симпатиям избирателей распределения депутатских мандатов, замещаемых по правилам пропорциональной системы на выборах Государственной Думы.

Немаловажное значение при оценке правового статуса избирательных объединений имеет и вопрос ужесточения требований, предъявляемых к их допуску к участию в выборах. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для России, где кандидатов нередко выдвигают мельчайшие партии, не имеющие общественной поддержки и получающие в итоге в масштабах государства при использовании пропорциональной системы доли процента голосов избирателей, существенный интерес могут представлять нормы зарубежного законодательства об условной и окончательной регистрации партий. Во всяком случае дифференциация правового регулирования процессов партийного строительства способна оказать сдерживающее воздействие на фактически вышедшую из-под контроля ситуацию с образованием в преддверии выборов многочисленных карликовых партий и иных политических организаций.

Несмотря на то, что политические объединения рассматриваются избирательным законодательством в качестве основных субъектов электорального процесса и наделяются рядом исключительных полномочий (формирование избирательных комиссий, выдвижение списков кандидатов и др.), правовые основы российской многопартийности страдают очевидной пробельностью. Опыт федеральных и региональных выборов свидетельствует, что наличие у политических партий электоральных привилегий должно быть уравновешено адекватными этим привилегиям дополнительными обязанностями партий перед обществом и государством. Все это диктует острейшую необходимость принятия закона о политических объединениях, который направил бы отечественную многопартийность в русло формирования партий парламентского типа, т.е. поставил бы надежные правовые барьеры против антиконституционных и антидемократических тенденций в развитии многопартийности, стал бы барьером на пути использования экстремистскими объединениями избирательных механизмов для прихода к власти, упорядочил бы финансовую деятельность политических объединений в межвыборный период, ослабил давление на сферу политики со стороны бизнеса, преодолел бы тенденцию сращивания партий с криминальными, мафиозными структурами, ввел в более жесткие правовые рамки влияние исполнительной власти на политический процесс, расширил бы возможности общественного контроля за деятельностью политических объединений и т.п. В противном случае рассчитывать на цивилизованный характер участия партий в политическом электоральном процессе не представляется возможным.

Применительно к статусу избирательных объединений нельзя не признать также, что в законодательстве отсутствует действенная система санкций, применяемых к ним за нарушения избирательных прав граждан. Предусмотренная ст. 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возможность отмены (аннулирования) решения о регистрации списка кандидатов не выглядит достаточной мерой. В связи с этим нельзя не согласиться с тем, что законодательство о выборах должно быть дополнено иными санкциями, касающимися ответственности избирательных объединений (вплоть до лишения права участвовать в выборах) в случае грубого нарушения ими требований, относящихся к использованию прав и исполнению обязанностей в качестве участников избирательных правоотношений.

Избирательный блок представляет собой добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах. Правовой статус избирательного блока идентичен статусу избирательного объединения. В соответствии со ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" решение о вхождении в избирательный блок принимается на съезде каждого из избирательных объединений, после чего уполномоченными представителями этих объединений подписывается решение о создании избирательного блока.

Возможность участия в выборах в составе избирательного блока позволяет политическим партиям и движениям объединять свои усилия, что в конечном итоге благоприятно сказывается на политической консолидации гражданского общества. Вместе с тем, законодательство предусматривает специальные гарантии, направленные на предотвращение злоупотреблений избирательными объединениями предоставленным им правом создания блоков.

Все избирательные блоки подлежат регистрации в соответствующей избирательной комиссии непосредственно после их образования либо одновременно с представлением в избирательную комиссию совместного списка кандидатов. Входящие в избирательный блок избирательные объединения не могут на тех же выборах входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений.

Наименование избирательного блока определяется на съезде (конференции) представителей избирательных объединений. При этом не может быть использовано наименование общественного объединения, зарегистрированного на данном или более высоком уровне и не вошедшего в данный избирательный блок в качестве избирательного объединения, а также наименование иного, ранее зарегистрированного, избирательного блока. Использование имени и фамилии физического лица в наименовании избирательного блока возможно только с письменного его согласия.

Избирательные объединения и блоки не следует отождествлять с таким особым коллективным субъектом избирательного права, как общественные объединения. В таком качестве на выборах могут себя обнаруживать два вида добровольных объединений граждан. Во-первых, к ним следует отнести общественные объединения неполитического характера (профессиональные союзы, творческие союзы, клубы по интересам и т.п.). Во-вторых, таковыми могут быть признаны политические общественные объединения, если их уставы (или изменения в них) были зарегистрированы в установленном законодательством порядке менее чем за год до дня голосования, а при досрочных выборах - менее чем за шесть месяцев до дня голосования.

По сравнению с избирательными объединениями статус общественных объединений в качестве участников избирательных отношений характеризуется заметной "усеченностью". Они не обладают правом выдвижения кандидатов, не могут назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, не должны (не вправе) создавать избирательные фонды. Во всем остальном возможности их участия в избирательных кампаниях различного вида и уровня практически не ограничены.