Унитарное государство

7.3.2.2.1. Определение и сущность унитарного государства

Термин «унитарное государст­во » происходит от латинского слова «унус», что значит «один, един­ственный». Унитарное государство — форма госу­дарственного устройства, административно-территориальные обра­зования которой не имеют политической самостоятельности.

Территориальная организация госу­дарства характеризует соотношение целого и частей, центральных и реги­ональных органов власти. Унитарное государство представляет собой единую, полити­чески однородную организацию, состоящую из административ­но-территориальных единиц, не обладающих собственной госу­дарственностью. Оно имеет единую конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные органы составляют единую систему, действующую на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в стра­нах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например Испания, имеют в своем составе инонациональные об­разования, пользующиеся автономией, компетенции которой оп­ределяются центральной властью.

Унитарное государство является преобладающим в мире. К числу унитарных государств относится большинство стран Евро­пы, Латинской Америки, Африки, ряд стран Азии. Для этих го­сударств (называемых еще слитными и простыми) характерно наличие следующих основных признаков:

· единая конституция;

· единая система высших органов государственной власти (глава государства, парламент, правительство, суд);

· единое гражданство;

· единая система права;

· единая судебная система;

· разделение территория унитарного государства на ад­министративно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Унитаризм предполагает централизацию всего государствен­ного аппарата, прямой либо косвенный контроль над муници­пальными органами в административно-территориальных еди­ницах. Он вызван потребностями единого капиталистического рынка, удобствами осуществления государственной администра­ции и никогда не обусловлен национально-этнической или расовой структурой населения.

Административно-территориальное деление (в унитарном го­сударстве — это деление государства, в федеративном — деление субъектов федерации) включает разное число ступеней, звеньев. Обычно это

· области, провинции, губернаторства (единицы област­ного звена), на которые непосредственно делится территория уни­тарного государства;

· районы, уезды, округа (районное звено), из которых состоят единицы областного звена;

· общины, сельские ад­министративные округа, муниципальные округа, на которые де­лятся единицы районного звена.

Во многих странах таких ступе­ней три, в некоторых существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария и др.), в отдельных - четырехзвенное (Франция и др.). Существуют унитарные государства, в разных частях ко­торых административно-территориальное деление неодинаково (Англия, Шотландия и Уэльс в Великобритании).

7.3.2.2.2. Разновидности унитарного государства

Унитарное государство с точки зрения степени кон­центрации властных полномочий на высших этажах может быть жестко централизованным, централизованным, децент­рализованным и относительно децентрализованным (полуцентра­лизованным, полудецентрализованным). В жестко централизованном унитарном государстве существует вертикальная система назна­ченных органов управления сверху донизу. В настоящее время такая система создается только в условиях военных режимов, ибо в нормальных условиях, по крайней мере в городах, общинах, имеются выборные советы или созываются собрания граждан (в селах). Иногда выборные должностные лица (в Индонезии даже старосты кварталов в городах) утверждаются (или не утверж­даются) вышестоящими чиновниками (Индонезия, Таиланд), а в городах могут быть назначенные должностные лица (в Индии они назначаются правительствами штатов).

Унитарные государства чаще всего бываютцентрализованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) идецентрализованными (Фран­ция, Италия, Испания). Централизованные государства могут предоставлять достаточно широкую самостоятельность (самоуп­равление) местным, низовым органам управления. Однако в них средние уровни управления не обладают значительной автоно­мией и непосредственно ориентированы на выполнение реше­ний центра. В ряде государств подчинение региональных органов центру осуществляется при посредстве должностных лиц, назначаемых из центра (Нидерланды, Казахстан, Узбекистан).

В децентрализованных унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже рас­полагают собственными парламентами, правительствами, адми­нистративно-управленческими структурами и самостоятельно решают переданные им в ведение центральными органами во­просы, как правило, в области образования, коммунального хо­зяйства, охраны общественного порядка и т.п. В них региональные органы формируются независимо от центральных органов, поэтому юридически отношения между ними строятся на началах децентрализации (Великобритания, Новая Зеландия, Япония). Однако в отличие от субъектов федерации в области налогооблажения их компе­тенции ограничены, что ставит их в сильную финансовую зависимость от центра.

Унитарные государст­ва бывают простыми и сложными. Простое унитарное государство состоит только из административно-территориальных единиц (Польша, Таиланд, Алжир и др.), сложное имеет в своем составе одно или несколько автономных образований (Дания, Китай, Никарагуа и др.). Устройство унитарных государств, имеющих в своем составе автономии (сложных унитарных государств), может быть различ­ным в зависимости от числа автономных образований и формы автономий. Однако само­стоятельность отдельных частей страны ни в коем случае не подры­вает унитарные черты государства.

7.3.2.3. Федеративное государство

Второй основной вид формы государственного устройства — федерация. В отличие от унитарии она сложна и многолика и в каждом конкретном случае обладает уникальными специфичес­кими особенностями.

7.3.2.3.1. Определение и сущность федеративного государства

Федерализм - (от лат. foederatio - союз, объединение) - система правления, в которой власть осуществляется од­новременно общенациональным правительством и автономными органами правления. Центральным пунктом определения является двухуровневая структура правления. При федерализме суверенность разделяется между национальным (федеральным) и региональным руководством, т.е. с одной стороны центральное правительство, с другой - республики, края, области, провинции и другие составляющие региональной власти.

Федерация – это не просто союз государств (регионов), а форма полного переустройства всей государственной и общественной жизни объединенных субъектов, предполагающая их интеграцию, объеди­нение в особое, но все же единое государство. По сути дела, это форма сочетания двух государственных суверенитетов. В рамках федеративной системы правления каждый гражданин одновременно принадлежит двум общностям: федерации в целом и ее отдельному субъекту. Федерация представляет собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований (штатов, земель, про­винций, кантонов, республик), обладающих юридической и оп­ределенной политической самостоятельностью.

Главное отличие федерации от уни­тарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета вы­ступают в ней крупные территориальные образования (шта­ты, земли, края), и весь народ, состоящий из равноправ­ных граждан (в унитарном государстве существует лишь один субъект суверенитета — народ.)Федерация — это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законода­тельные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство.

Федерация строится на основе распределения функций меж­ду ее субъектами и центром, зафиксированного в союзной кон­ституции, которая может быть изменена только с согласия субъ­ектов федерации. При этом одна часть вопросов является исклю­чительной компетенцией союзных органов, другая — субъектов федерации, третья — совместной компетенцией союза и его чле­нов. Уважение союзным руководством и всеми субъектами феде­рации прав и полномочий друг друга контролирует независимый суд и двухпалатный парламент, верхняя палата которого формируется из представителей территорий.

По своему замыслу федеральный принцип государственного устройства призван:

· обеспечить свободное объединение и равно­правное взаимодействие общностей, обладающих значительны­ми этническими, историко-культурными, религиозными, лингвис­тическими и другими особенностями;

· создать оптимальные воз­можности для выражения региональных и других интересов мень­шинств, для постепенной подготовки оппозиции к выполнению общесоюзных правительственных функций;

· приблизить власть и управление к гражданам.

Члены федерации — соучастники общегосударственного су­веренитета — фактически не обладают индивидуальным сувере­нитетом и правом одностороннего выхода из союзного государ­ства. В большинстве союзных конституций содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных ситуаций: стихийных бедствий или массовых беспорядков.

Для федерации характерно, что

· ее территория в по­литико-административном отношении не представляет собой еди­ного целого (она состоит из территорий субъектов федерации; но государственные образования, составляющие федерацию, не обла­дают суверенитетом, под которым понимается свойство государ­ственной власти быть независимым в сфере как внутренних, так и внешних сношений; кроме того, субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза);

· субъект федерации наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собствен­ной конституции; но конституции субъектов должны полнос­тью соответствовать федеральной конституции (принцип суб­ординации);

· субъекты федерации имеют право издавать свои собственные законодательные акты при условии их соответствия федеральному законодательству; принцип приоритета общефе­дерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций;

· субъект федерации может иметь свою собствен­ную правовую и судебную системы;

· одним из формальных признаков федерации являет­ся наличие двойного гражданства: каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего субъекта федерации;

· обязательным признаком федеративной формы считается двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм): нижняя палата рассматривается как орган общесо­юзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам верхняя палата представляет интере­сы субъектов федерации.

Термины «федерация», «федеративное государство» употреб­ляются для характеристики государства многими конституциями (Аргентины, ФРГ, РФ и др.). Иногда как идентичные упот­ребляются термины «союз» (Индия), «соединенные штаты» (Мек­сика, США), «федеративная республика» (Бразилия, Германия ). Канада и Швейцария по традиции официально называются конфедерация­ми, хотя уже давно они превратились в федеративные государства. В некоторых конституциях (Объединенная Республика Танзания, Объединенная Республика Камерун, суще­ствовавшая до 1972 г.) подобных терминов нет, и заключение о федеративном характере государства можно сделать только на основе анализа текста кон­ституции и изучения правовой и политической практики.

Федеративные государства возникли по-разному. Некоторые из них образовались «снизу»: на основе объединения ранее самостоятельных государств, ставших членами (субъектами) федерации, возникли США в 1787 г., Танзания - в результате объединения Танганьики и Занзибара в 1964 г., Объединенные Арабские Эмираты образовались в 1971 г. Так же был образован и СССР в 1922 году. Многие федерации были, однако, созданы «сверху», при принятии конституций или специ­альными законами (Индия, Пакистан и др.), другие сочетали те или иные способы (Россия).

Федерации на основе союза возникли в результате объединения ранее самостоятельных государств и потому после создания ново­го, более крупного государства обычно сохраняли государст­венный суверенитет и право выхода (сецессии) из состава федера­ции. В настоящее время таких федераций почти нет (о праве выхо­да говорится в конституции федерации Сент-Кристофер и Невис, с определенными особенностями - в Конституции Эфиопии 1994 г.). Среди крупных федераций, допускавших право выхода, был СССР, распавшийся в 1991 году. Причем три Прибалтийские союзные республики (Латвия, Литва, Эстония) использовали закрепленное в Конституции СССР 1977 г. право выхода, хотя и осуществили это с нарушением специального Закона о порядке осуществления этого права, принятого союзным парламентом в 1990 году. Впрочем, и союзные органы СССР (чрезвычайный орган — Государственный совет) действовали подобным образом.

В других федерациях, со­зданных на основе союза, право выхода не признается. В США это было подтверждено специальным решением Верховного суда («наш союз нерасторжим»). Современное конституционное право в принципе отвергает право сецессии. Признавая право на самооп­ределение наций в Российской Федерации (в ее рамках), Консти­туция России не признает право сецессии. Поэтому федеральные войска в 1994-1996 гг. вели военные действия в Чеченской Республике, провозгласившей государственную самостоятель­ность. Вооруженные действия против отделившихся субъектов Федерации велись в США (1861-1865 гг.), в Швейцарии (1847 г.), в Нигерии (в 70-х гг.). Силой оружия их заставили вернуться в союз. В других случаях попытки сецессии были пресечены судебными решениями (Австралия), но иногда она осуществлялась или вооруженным путем (выход Бенгалии из Пакистана и образование государства Бангладеш), или при использовании мирных средств (разделение Чехословакии, выход Сингапура из Малайзии).

Отвергая право сецессии, многие современные федерации яв­ляются по существу федерациями на основе автономии ее субъ­ектов, хотя степень ее гораздо выше, чем это имеет место в случае с политической автономией в унитарном государстве. Да и ее ха­рактер иной: автономией на равных началах пользуются все субъ­екты федерации. В федерациях, основанных на автономии, их субъекты с точки зрения политической оценки их положения яв­ляются не государствами (хотя иногда юридически используется и такой термин), а государственными (государствоподобными) об­разованиями.

О суверенитете говорят некоторые конституции республик в составе России, мексиканская и швейцарская кон­ституции (1917 и 1874 гг.). Однако последние вкладывают в это понятие совершенно определенный смысл и в юридических форму­лировках постановляют, что это суверенитет в своих внутренних делах, поскольку он не ограничен федеральной конституцией.

С точки зрения своего внутреннего строения федерация отлича­ется:

· наличием двух уровней управления, обладающих собственной компетенцией в вопросах представления интересов граждан;

· конституционным распределением исполнительных и законо­дательных полномочий Центра и субъектов федерации;

· обеспечением представительства региональных интересов на фе­деральном уровне (чаще за счет образования второй палаты федерального парламента);

· верховенством федеративной конституции, которая не может изменяться односторонне и требует согласия большинства членов фе­дерации;

· наличием третейского (независимого) суда, разрешающего спо­ры властей разного уровня;

· наличием института межправительственного сотрудничества, регулирующего проблемы относительно предметов совместного ве­дения сторон.

Большинство проблем развития современных федераций связано с тем, что Центр, апеллируя к сохранению территориальной целос­тности и повышению эффективности хозяйственного регулирования, постоянно стремится к централизации управления (в том числе орга­нами субъектов федерации), в то время как субъекты федерации за­интересованы в расширении своей самостоятельности и автономии. Поэтому в федерациях идут постоянные споры из-за прав регионов в проведении налоговой, бюджетной, социальной политики, из-за расширения (сужения) национальной и провинциальной юрисдик­ции и т.д. Таким образом, спектр отношений между Центром и реги­онами располагается в диапазоне от «централизованного федерализ­ма» (практически сближающегося с унитарными государствами) до «договорного федерализма» (когда объединение государств происхо­дит на основе строго оговоренной передачи субъектами некоторых своих прав новообразованному центральному правительству).

Практика показывает, что тенденции к автономизации субъектов федерации постепенно нарастают. Помимо расширения внутриполи­тических прав многие регионы (в США, Канаде, России) создают постоянные внешнеторговые представительства в других странах, поддерживают международные контакты с иными государствами, являются членами международных организаций.При этом некоторые межгосударственные органы поощряют такую форму автономизации государственного устройства различных стран, формируя свои струк­туры по региональному принципу (Европарламент), а некоторые финансовые институты (Европейский банк) оказывают помощь кре­дитами не национальным государствам, а отдельным регионам.

7.3.2.3.2. Разновидности федеративного государства

В мировой практике подходы к конституционному разграничению компетенции между федерацией и ее субъектами весьма разнообразны, что вытекает из многообразия федеративных моделей. По мнению М.В. Золотаревой, существует около 60 моделей федерализма и их разновидностей [36].

В современном мире су­ществует 23 федерации, их число выросло втрое после окончания Второй мировой войны. Обычно это крупные государства, сущест­вующие на всех континентах планеты: Германия и Россия — в Европе, Индия и Пакистан — в Азии, Нигерия и Эфиопия — в Африке, США и Бразилия — в Америке, Австралия в Океании и другие. Среди них есть небольшие высокоразвитые государства (Ав­стрия, Бельгия), страны среднего уровня развития (Мексика), от­сталые государства (Исламская Федеративная Республика Коморских островов), есть и совсем малые государства (Федерация Сент-Кристофер и Невис в Карибском бассейне с населением 50 тыс. чел.).

В зависимости от роли национального (лингвистического) фак­тора различают федерации на территориальной основе (США, Ав­стралия, Австрия, ФРГ, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Мексика), на национальной основе (Индия, Бельгия, Нигерия, Пакистан) и на смешанной национально-территориальной основе (Россия, Швей­цария, Канада).

Федеративные государства подразделяются на этнические и анэтнические. В этнических федерациях население национально не­однородно (Канада, Россия) и субъекты образуются по националь­ному признаку. В анэтнических федерациях население либо этниче­ски едино (Австрия, ФРГ), либо тяготеет к однородности (Австралия, США).

В теории конституционного права иногда проводится различие между

· конституционными федерация­ми (США, Канада, Бразилия);

· конституционно-договорными (Рос­сия) и договорными (Швейцария, Танзания, Объединенные Араб­ские Эмираты);

· централизованными (Индия, где все штаты, кроме одного, не имеют своих конституций и граждан­ства);

· децентрализованными (США, ФРГ, Швейцария).

Процессы развития федерализма в последние десятилетия сви­детельствуют, что ни территориальный, ни национально-террито­риальный подходы к созданию федераций нельзя абсолютизиро­вать, каждый из них имеет свои преимущества и недостатки, каждый может быть применен с учетом конкретной ситуации в данной стране.

Национально-территориальный подход соответствует междуна­родно признанному праву народов (наций, этносов) на самоопреде­ление, т.е. коллективному праву на самостоятельный выбор форм организации своей жизни (при согласии других этносов на федерирование). Он может способствовать интеграции частей распадаю­щегося многонационального государства или их объединению вновь в виде федерации (если такая интеграция соответствует ин­тересам населения), ускоренному развитию страны в результате «сложения сил» и особенно экономическому и культурному про­грессу окраинных и иных регионов страны, населенных нацио­нальными меньшинствами; такой подход способен снять определенные противо­речия между национальностями. Не случайно небольшая Бельгия после различных попыток сгладить этнические распри пошла по этому пути, национальный принцип избрала Эфиопия после ряда лет вооруженного противоборства между крупными этносами страны.

Однако национально-территориальный принцип по своей при­роде содержит в себе отрицательный элемент. Он может породить сепаратистские тенденции, которые, как правило, не соответству­ют коренным интересам этносов и инспирируются местными эли­тами, этнократией и иногда даже мафиозными группировками, как свидетельствуют, в частности, некоторые примеры республик Российской Федерации. В Канаде были проведены два референ­дума (1985 и 1995 гг.) по вопросу о выходе провинции Квебек из состава федерации. Население провинции отвергло это предложе­ние, но сторонники сепаратизма продолжали настаивать. В 1998 г. Верховный суд Канады вынес по этому вопросу предварительное решение, смысл которого состоял в том, что такие принципиальные вопросы нельзя решать в одностороннем порядке.

В некоторых федерациях местная номенклатура, выросшая на базе использования тех преимуществ, которые предо­ставлялись федерацией (за счет всех ее народов) для ускоренного развития ранее отсталых национальных районов, стремится за­воевать положение удельных князей, ханов, раздувает национа­лизм, требует для себя особых привилегий в федеральной струк­туре (налоговых, экономических, а иногда и политических). Раз­витие сепаратистских тенденций в прежних СССР и Югославии, современной России, Чехословакии привело к локальным войнам (в Югославии, Чечня в России). Распад некоторых из них — свидетельство о возможности отрицательного воздействия национально-территориального принципа на единство государст­ва. Хотя, конечно, есть и другие, часто более весомые причины для такого распада, прежде всего игнорирование местных инте­ресов, нужд и законных прав этносов, превращение федераций в унитарные государства при тоталитарном режиме и безраздель­ном господстве одной партии.

Нередко сепаратизм питается не столько национальными (этническими, племенными), сколько религиозными и иными факторами (федерации - Индия, Малай­зия, Мексика, унитарные государства - Индонезия, Филиппины, где тоже есть сепаратистские движения). Даже в развитых стра­нах создаются сепаратистские группировки. Одна из них провоз­гласила штат Техас в США независимым государством, другая в 1997 г. создала «парламент» несуществующей «республики Падания» на Севере Италии.

Преувеличение национального момента в государственном строительстве может не сплотить, а, напротив, подорвать государ­ственную общность, единство федерации как государства. Поэто­му, например, в Нигерии, где сильны племенные (этнические) про­тиворечия, при неоднократных реорганизациях федерации в 1960— 80-х гг. три десятка штатов были созданы с таким расчетом, чтобы «растворить» племена между территориями, создать такие усло­вия, чтобы ни в одном из штатов не доминировало какое-нибудь одно племя. Такие методы применялись и в некоторых других странах. Таким образом, в некоторых условиях национально-тер­риториальный принцип используется «наоборот», он учитывает­ся, но для того, чтобы отвергнуть строительство федерации по тер­риториально-этническому признаку.

Территориальный подход к структуре федерации тоже имеет свои преимущества и недостатки. Он может способствовать укреплению госу­дарства путем разумной централизации, а с другой - предоставляет населению определенных регионов (не только наци­ональным группам) необходимые возможности для самостоятель­ного решения своих проблем, делая регионы (области, провинции. и т.д.) субъектами федерации. Территориальный подход может стимулировать процессы интеграции (если это необходимо для об­щества), приглушать сепаратизм (в частности, сочетаясь с автоно­мией). Такой подход доказал свою полезность в США, Германии, Бразилии и многих других федерациях.

Однако территориальный подход тяготеет к излишней центра­лизации, склонен игнорировать коллективные права компактно проживающих этнических общностей, выдвигая на первый план общегосударственные интересы. Поэтому, применяя его, важно учитывать в комплексе два фактора: коллективные права того или иного этноса и интересы и права всего народа данной страны, насе­ления государства как целого. Нельзя в угоду местным интересам или интересам одной этнической группы поступаться интересами всего общества, равно как нельзя во имя «высших» интересов об­щества или государства поступаться правами этнических групп или территориальных коллективов различных регионов страны.

Территориальный подход в отличие от национального не может базироваться на каком-либо одном постулате (например, числен­ности населения в том или ином регионе). Он должен учитывать экономические, исторические, географические, этнические и иные данные; иначе говоря, он должен иметь многофакторный характер. Таким образом, речь идет о комплексно-территориаль­ном подходе. Только в этом случае территориальный подход бывает продуктивным, осо­бенно в тех странах, где нации, иные этнические общности нахо­дятся в процессе становления. Применение этого подхода требует тщательной взвешенности принимаемых решений, достижения предварительного согласия в обществе. Простое переименование огромного числа прежних областей и автономий в субъекты феде­рации, как это имело место в России, не дает положительного ре­зультата.

В последние годы, в связи с возрастанием числа и разнообразия федераций, в науке все чаще применяется их разделение на сим­метричные и асимметричные. Это различие имеет в виду правовое положение различных частей федерации, юридические, а не эко­номические аспекты. Экономическое и политическое влияние раз­ных субъектов федерации повсюду неодинаково, поскольку раз­лична численность их населения, размер территории, экономи­ческий потенциал и т.д. В США роль штата Калифорнии, который дает почти 40% промышленной продукции страны (по стоимости), несопоставима с мелкими штатами, в Пакистане доминирует Пенджаб, в Индии есть штаты по численности населения значи­тельно больше самых крупных европейских государств и неболь­шие штаты. В Германии тоже отдельные города-земли в 174 раза уступают самым большим по территории и почти в 30 раз по чис­ленности населения.

В идеале в симметричной федерации все образующие ее состав­ные части одинаковы и равноправны. Такая федерация состоит только из субъектов федерации (среди образующих ее частей нет несубъектов), имеющих один и тот же правовой статус. Только субъекты являются частями федерации в Германии (земли), в ОАЭ (эмираты), Аргентине (провинции), России (применяются разные названия субъектов). Однако абсолютно симметричных федераций нет, какие-то элементы различий между субъектами существуют везде. В Германии земли имеют неодинаковое число голосов в верхней палате парламента — бундесрате (от трех до шести голосов незави­симо от численности представителей земли), в однопалатном Сове­щательном Национальном собрании ОАЭ эмираты имеют от 8 до 4 представителей. В России одни субъекты имеют свои конститу­ции и называются в федеральной Конституции государствами (хотя и в скобках), другие — нет; в Бельгии тоже есть различия между субъектами и т.д. Только в Австрии, Мексике, Бразилии, Аргентине структура федераций близка к идеалу сим­метричной федерации (с точки зрения правового положения ее со­ставных частей).

Асимметричная федерация состоит из различных частей, не­одинаковых по своему правовому положению (субъектов и несубъ­ектов), а статус субъектов, в свою очередь, может быть неодинаков. В США помимо штатов (субъектов) существуют небольшие терри­тории (владения) — Виргинские острова, Восточное Самоа и др., федеральный округ Колумбия, так называемые ассоциированные «государства» (ассоциированные штаты) — Пуэрто-Рико и др., которые не пользуются правами штатов (их население, в частности, не участвует в выборах парла­мента США). В Индии есть шесть «союзных территорий», статус которых ниже статуса штатов. Штаты имеют местные парламенты, правительства, а территории управляются федеральными властя­ми. Аналогичная ситуация существует в Австралии, некоторых других государствах.

Статус субъектов может быть неодинаков. В Индии некоторые штаты (например, штат Джамму и Кашмир, штат Сикким) имеют более широкие права по сравнению с другими штатами (для первого штата сделано много исключений из конституции; законы парламента, относящиеся к Сиккиму, требуют согласова­ния с ним), права мелких штатов (Метхалая, Нагаленд и др.) уре­заны, хотя в них с разрешения губернатора может не применяться федеральное законодательство по некоторым вопросам, регулиру­емым племенными обычаями. В Малайзии главы 4 из 13 штатов не участвуют в выборах главы государства. В России в составе федерации только субъекты (с раз­ными названиями). Хотя Конституция говорит, что все субъекты равно­правны (ст. 5), по той же Конституции их правовой статус не совсем одинаков. Республики считаются государствами, имеют свою кон­ституцию, могут иметь свое гражданство и государственный язык. Другие пять видов субъектов (области, края, города федерального значения, автономная область и автономные округа) такими пра­вами не обладают.

Конфедерация

Федерация как форма территориального устройства государ­ства показала свою жизнеспособность. Этого нельзя сказать о конфедерации — постоянном союзе самостоятельных государств, созданном для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены сохраняют государственный суверенитет и передают в компетенцию союза решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транс­порта, связи и денежной системы. Классические конфедерации существовали в США (1776-1787), Швейцарии (до 1848 г.), Германии (1815-1867) и некоторых других странах. Эта форма государственного объединения непрочна и обычно либо эволюционирует в феде­рацию, либо распадается. Ряд авторов относит к конфедерации Британское содружество наций (главные участники - Великобритания, Авст­ралия, Канада) и Европейский Союз.

После распада СССР сделана по­пытка создать Содружество независимых государств (СНГ) — союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах. Такая форма государственных образований не может быть устойчивой и эффективной, поскольку не обеспе­чивает единство деятельности содружества, не создает властных гарантий выполнения ими своих обязательств. Вместе с тем опыт Европейского Союза свидетельствует, что долговременное объ­единение и сближение государств возможно на пути экономи­ческой интеграции и постепенной реализации федеративных прин­ципов. Не получила реального воплощения в жизнь и идея создания союзного государства России и Белоруссии.

Отношения между членами конфедерации симметричны, т.е. в соответствии с законами государства равны. Кроме того, объединившись в конфедерацию, они сохраняют неограниченное право отделения в тот момент, когда сочтут это нужным.

Формы территориального устройства и формы правления вли­яют на строение законодательной и исполнительной властей го­сударства. Они создают специаль­ные объединенные органы для координации действий в опреде­ленных целях (внешнеполитических, военных, экономических и др.). Законодательные органы формируются здесь не путем выборов, а представительными органами субъектов договора, и потому члены этих органов, за некоторыми исключениями (Швейцария), голосуют только в духе официальной позиции своих государств. Совме­стные органы не имеют прямых связей с гражданами отдельных го­сударств. В конфедерации нет единого союзного гражданства, население оста­ется гражданами суверенных государств, входящих в конфедерацию. Общие органы власти и управления не имеют права непосредствен­ного налогообложения граждан. Отсутствует право набора воинских формирований.

Не менее важна для нормального функ­ционирования государственного механизма судебная власть. Независимое правосудие призвано контролировать соблю­дение конституции и законов всеми государственными и общест­венными учреждениями и гражданами, разрешать возникающие между ними споры, обеспечивать стабильность государственного и общественного строя. Конфедерация в отличие от государств-членов строит свою деятельность на ос­нове международного права и добровольно принятых взаимных обя­зательств стран-участниц. При этом последние всегда могут отказать­ся от выполнения решений объединенных органов власти по тем или иным вопросам, не совпадающим с их насущными интересами.

К разновидностям государственных объединений конфедератив­ного типа относятся:

· кондоминимумы, представляющие собой политические союзы, осуществляющие общее управление двумя или большим числом вне­шних территорий, но таким образом, что население этих государств имеет большую свободу самоуправления (Андорра);

· ассоциированные государства, функционирующие на основе до­говорных союзов, которые могут быть приостановлены на заранее оговоренных условиях (Острова Кука и Новая Зеландия, Маршалловы острова и США);

· договорные союзы, представляющие собой такое политическое устройство, при котором большее государство односторонне влияет на меньшее, не имеющее практически никакого воздействия на уп­равление большей частью (Бутан и Индия);

· объединения государств, центром которых являются бывшие метрополии. Вокруг них группируются бывшие колонии. Это, прежде всего, Британское содружество наций и Франкофония, основывающиеся на общности языка, элементов культуры, наличие некоего наднационального аппарата. Преимуще­ственная сфера сотрудничества государств, входящих в эти объеди­нения, - культура, наряду с которой все большее значение приобре­тает политика и экономика;

· новые объединения государств, например Европейское содружество, в котором создано не только общее экономическое пространство, но и надгосударственные органы, Конституция, координируется политика.

7.3.2.5. Империя