Исполнительной власти

Правовые основы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Место и роль Уполномоченного по правам человека в Российской Фе­дерации в системе государственных органов. Порядок формирования. Полномочия и содержание прав и обя­занностей Уполномоченного по правам человека в обес­печении законности в сфере осуществления исполни­тельной власти.

10.1. Создание института «омбудсмена»

Создание института омбудсмена – результат реформы по укреплению институциональных гарантий предотвращения административных злоупотреблений, а также исправления допущенных административных ошибок, повлекших ущемление прав и свобод человека.

1. Активное развитие института уполномоченного по правам человека (омбудсмена) в Европе происходит после окончания Второй мировой войны:

- это связано с потребностью решения всех контрольных задач в отношении государственного управления, но и в необходимости дополнительной защиты прав граждан против административного произвола;

- создания условий для развития и защиты демократических институтов, направленных на реализацию прав и свобод человека в мировом масштабе.

2. Вопрос об учреждениях по правам человека, к которым относится институт омбудсмена, впервые обсуждался Экономическим и Социальным Советом Организации Объединенных Наций (ЭКОСОС) в 1946 г. В своей Резолюции 2/9 от 21 июня 1946 г. ЭКОСОС предложил государствам-членам рассмотреть вопрос о «желательности учреждения групп или местных комитетов по правам человека для сотрудничества с Комиссией по правам человека ООН».

3. В октябре 1991 г. в Париже состоялось первое Международное совещание по вопросу развития учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека. Его выводы были поддержаны Комиссией по правам человека ООН (резолюция 1992/54) в качестве принципов, касающихся статуса и функционирования учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека («Парижские принципы») и впоследствии одобрены в резолюции 48/134 от 20 декабря 1993 г. Генеральной Ассамблеи ООН.

В соответствии с «Парижскими принципами» национальное правозащитное учреждение должно осуществлять следующие функции:

– представлять правительству, парламенту и любому другому компетентному органу на консультативной основе, по просьбе заинтересованных органов или в порядке осуществления своего права рассматривать любой вопрос без обращения в более высокую инстанцию, свободно высказывать мнения, давать рекомендации и предложения, направлять доклады по вопросам, касающимся поощрения и защиты прав человека;

- рассматривать законодательные и административные положения, а также положения, касающиеся судебных органов, направленные на обеспечение и усиление защиты прав человека;

- расследовать любой случай нарушения прав человека, который омбудсмен решает рассмотреть, привлекать внимание правительства к случаям нарушения прав человека в любой части страны, представлять ему предложения относительно мер по их пресечению, и, в случае необходимости, излагать свое мнение относительно позиции и реакции правительства;

– поощряет и обеспечивает согласование национального законодательства с международными документами по правам человека; содействовать ратификации государством важнейших международных документов в области прав человека;

– предает гласности положение в области прав человека и усилия по борьбе против всех форм дискриминации, посредством повышения осведомленности общественности.

Роль института уполномоченного по правам человека в правозащитной деятельности необходимо рассматривать через его деятельность как в содействии соблюдения прав и свобод индивида при его взаимоотношениях с государством на основе конституции и действующего национального законодательства, так и с учетом международно-правовых основ деятельности.

Международно-правовая основа системы защиты прав человека составляет необходимую правовую основу деятельности омбудсменов, значимость которой проявляется в следующем:

– устанавливает ценностные и философско-правовые ориентиры национального законодательства и национальных правоохранительных служб, в систему которых органично вписывается институт омбудсмена;

– определяет направления развития института омбудсмена в контексте детализации его функций по защите отдельных категорий лиц либо отдельных видов прав человека;

– позволяет установить истинное содержание норм о правах человека, признанное международным сообществом на началах гуманности и справедливости;

– через институт имплементации норм международного права оказывает непосредственное влияние на состояние защиты прав человека в национальной международно-правовой системе.

На основе сравнительного анализа зарубежного законодательства, закрепляющего статус специализированных омбудсменов, их можно классифицировать по следующим критериям:

1) в зависимости от категорий граждан, защита прав которых находится под юрисдикцией специализированных омбудсменов:

- уполномоченные по правам детей действуют в Австрии, Израиле, Исландии, Испании, Коста-Рике, Новой Зеландии, Норвегии, Польше, Российской Федерации, Финляндии, Швеции;

- уполномоченные по правам военнослужащих - в Германии, Израиле, Литве, Норвегии, Украине и Швеции;

- уполномоченные по правам национальных меньшинств - в Венгрии, Швеции.

В Канаде учреждена должность Уполномоченного по официальным языкам, в его обязанности входит контроль за деятельностью правительства по поддержанию институционального билингвизма;

- уполномоченные по правам заключенных (Канада, Великобритания и США);

- уполномоченные по защите прав потребителей (Финляндия, Швеция, Норвегия);

2) по сферам общественной жизни, подконтрольным специализированным омбудсменам:

- уполномоченные по вопросам информации (Венгрия, Германия, Канада),

- уполномоченные по вопросам здравоохранения (Великобритания),

- уполномоченные по вопросам окружающей среды (Новая Зеландия).

10.2. Понятие института «омбудсмена»

Институт омбудсмена – производный субъект власти, получивший свои полномочия не напрямую от народа, как избираемый всеобщим и прямым голосованием парламент или президент, а от одного из субъектов уже существующей государственной власти.

Омбудсмен - специально избираемое должностное лицо для контроля за соблюдением прав человека разного рода административными органами и/или частными лицами и объединениями, ведущее расследования с точки зрения законности, эффективности, целесообразности, добросовестности и справедливости.

Омбудсмен - в некоторых государствах должностное лицо, на которое возлагаются функции контроля за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц.

Историко-юридический и сравнительно-правовой анализ основных характеристик института омбудсмена в современном мире, позволяют следующим образом охарактеризовать этот отличный от других средств правовой защиты институт:

1. Должность омбудсмена существует в рамках парламентаризма. Омбудсмен, специализируясь на защите конституционных прав и свобод граждан, способствует усилению парламентского контроля за исполнительной властью, дополняет и расширяет контрольные функции парламента в отношении других государственных органов.

2. В государственно-правовом смысле омбудсмен является должностным лицом высокого ранга, статус которого определён в Конституции. Высокий государственный и общественный статус омбудсмена достигается системой иммунитетов и гарантий, аналогичных депутатским. Законодательство обеспечивает ему необходимую независимость, в том числе финансовую и политическую от исполнительной власти.

3. Занимая одну из высших государственных должностей, омбудсмен и его рабочий аппарат в то же время не являются ни органом государственной власти, ни органом государственного управления, ни судебным органом. Деятельность института омбудсмена не дублирует и не заменяет традиционные средства правовой защиты, не влечет пересмотра компетенции контрольных органов. Она дополняет существующие средства правовой защиты.

4. Функция контроля за соблюдением законности в деятельностью государственных органов осуществляется омбудсменом в связи с рассмотрением конкретных жалоб граждан о нарушении их прав и свобод или в тех случаях, когда омбудсмен действует по собственной инициативе. Именно в сфере повышения ответственности и улучшения практической работы институтов государства влияние омбудсменов традиционно сильнее всего.

5. Анализ объема полномочий, которыми обладают омбудсмены позволяет разделить их на несколько групп.

К первой группе относятся омбудсмены, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти.

Во вторую группу входят омбудсмены, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти.

К третьей группе принадлежат омбудсмены, чья компетенция охватывает не только государственные органы, но и распространяется на негосударственные структуры.

6. Основной задачей омбудсмена является внесудебная защита прав и законных интересов граждан, принятие мер по восстановлению нарушенных прав. Это конкретизирует место института омбудсмена как элемента системы правопорядка, наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора в демократическом правовом государстве.

7. Омбудсмен не решает конфликт между гражданином и должностным лицом по существу, как таковой. Рассматривая жалобы отдельных граждан на злоупотребления властей омбудсмен правомочен выражать своё мнение и отношение к тем или иным решениям, информировать об этом общественность, однако не правомочен их отменить. Решения, принимаемые омбудсменом, не имеют обязательной, императивной силы. Они - рекомендации соответствующим государственным органам, как можно и следовало бы решить тот или иной конфликт.

8. Специфика форм и методов работы омбудсмена состоит в том, что его влияние опирается не столько на его собственные полномочия, сколько на парламент, общественное мнение и личный авторитет. Обсуждение в парламенте, публикации в средствах массовой информации придают предложениям омбудсмена дополнительную силу, которая помогает ему получить требуемую реакцию от исполнительной власти на свои предложения.

9. Крайне важным для работы омбудсмена является популяризация его деятельности. Авторитет народного защитника является своеобразным рычагом воздействия на должностных лиц, которые должны знать, что омбудсмен в своих документах публично критикуя власть, тем самым обращает внимание на социальную цену ее решений.

10. В отличие от иных средств правовой защиты омбудсмен руководствуется не только соображениями законности, но и своим представлением о справедливости, голосом совести. Рассматривая комплексно деятельность институтов государства, должностных лиц, омбудсмен может вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий

11. Правозащитная деятельность омбудсмена способствует росту авторитета и доверия граждан к государству. Вместе с тем миссия омбудсмена может быть успешной только в том случае, если в государстве эффективно работают все существующие механизмы и средства правовой защиты гражданина.

10.3. Основные признаки понятия «омбудсмен»:

1. Принадлежность к представительной государственной власти, с одной стороны, и к общественным институтам (гражданскому обществу), с другой стороны – это характеризует двойственную природу института уполномоченного по правам человека.

Опыт большинства стран свидетельствует, что уполномоченный по правам человека является именно официальным представителем государства, он представляет собой представительную, законодательную, а не исполнительную власть.

2. Особый конституционно-правовой (государственно-общественный) статус. Уполномоченный по правам не является органом государства и не обладает властными полномочиями.

3. Независимость — как неотъемлемый атрибут Уполномоченного по правам человека, который выражающий его относительную самостоятельность по отношению к другим властным структурам столицы и, прежде всего, по отношению к исполнительной власти, правозащитную деятельность которой он призван контролировать. Независимость уполномоченного по нравам человека обеспечивается наличием его конституционно-правового статуса, компетенции, полномочий, функций, гарантий самостоятельности, пределов выбора принимаемых решений и мер воздействия на исполнительные органы власти и ее должностных лиц, реальностью и эффективностью такого воздействия.

4. Рекомендательные контрольно-следственные функции за действиями и решениями органов исполнительной власти и должностных лиц государства, которые характеризуют социально-целевое предназначение и важнейшие направления деятельности Уполномоченного по правам человека.

Правовой статус Уполномоченного по правам человека и его полномочия таковы, что даже в самых радикальных конституционных установлениях они, статус и полномочия, не идут далее неких обязывающих, но не решающих направлении деятельности и мер воздействия на исполнительную власть.

5. Целевая установка, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина.

Цель деятельности Уполномоченного по правам человека — восстановление нарушенных прав личности, охрана и защита этих прав.

Основные направления и способы ее достижения — это осуществление контроля, проведение расследования и дача рекомендаций по устранению допущенных властными структурами нарушений таковых прав.