Организационно-правовой механизм управления земельными ресурсами

Организационные системы в отличие от других сложных систем обеспечивают решение большого круга организационных задач.

Под организационной структурой системы управления понимают иерархическую соподчиненность органов, вырабатывающих решения по управлению земельными ресурсами. Организационные системы управле­ния обладают следующими важнейшими свойствами, которые необходимо учитывать при выработке управленческих решений и организации структу­ры управления:

1) целостность - устойчивость функционирования организационной системы при ее минимальной структурной сложности и минимально необ­ходимых ресурсах;

2) обособленность - относительная изолированность, автономность организационных систем или их подсистем, проявляющаяся в разделении полномочий, формировании границ экономической, организационной, по­литической и хозяйственной самостоятельности предприятий, регионов, от­раслей;

3) централизованность - управление из одного центра (руководитель, администрация, госорганы и т. д.);

4) адаптивность - возможность учета изменений внутренних и внеш­них условий, обеспечивающего эффективность и стабильность функциони­рования системы;

5) совместимость - согласованность подсистем и элементов системы, обеспечивающая их взаимоприспособляемость и взаимоадаптивность;

6) эмерджентность - несоответствие целевых функций отдельных подсистем с целевой функцией всей системы. Так, целевая функция хозяй­ственного комплекса страны может не совпадать с целевой функцией от­дельной отрасли, а целевая функция отдельного работника - с интересами организации;

7) мультипликативность - возможность умножения положительных или отрицательных эффектов системы;

8) неопределенность данных - отсутствие точных значений характе­ристик процесса управления;

9) многокритериальность - возможность оценки деятельности орга­низационной системы управления по нескольким показателям;

10) стохастичность - отсутствие однозначных результатов реализации управленческих решений;

11) наличие фактора времени - старение добываемой информации, связанное с сокращением процедуры обоснования и принятия управленче­ских решений.

Государственное управление в области использования и охраны зе­мель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти, между которыми возможны два типа отношений:

- жесткое подчинение, которое характерно для министерств, ведомств, комитетов и инспекций. При жестком подчинении нижестоящий орган пол­ностью подчинен вышестоящему;

- функциональное соответствие, когда органы выполняют аналогич­ные функции, отличающиеся только степенью детализации и полнотой функций. Вышестоящий орган вырабатывает общие правила и ограничения для нижестоящих.

Управление земельными ресурсами осуществляют на основе опре­деленных принципов, методов и средств целенаправленного воздействия на субъекты прав на земельные участки. Как было отмечено ранее, выде­ляются управляющая и управляемая системы с наличием определенного

вида связей: прямых и обратных, директивных, стимулирующих, регули­рующих. Сложились определенные организационно-структурные блоки системы управления, позволяющие распределить функции управления между различными органами управления (по горизонтали и вертикали), а также между субъектами с различными экономическими формами хозяй­ствования .

Каждый вышестоящий уровень координирует действия нижестоя­щих, а каждый иерархический уровень управления содержит все функции организации субъекта управления. Субъект управления на вышестоящем уровне осуществляет координирование организации субъектов управле­ния на нижестоящих уровнях, исходя из принятых для конкретного ад­министративно-территориального образования критериев эффективности рационального использования земель. Это обеспечивает необходимые ус­ловия для своевременного выполнения федерального законодательства и приведение в соответствие уровней организации управляющей и управля­емой систем.

Система органов государственного управления земельными ресур­сами образует единую управленческую вертикаль и находится во взаи­модействии с государственными органами исполнительной власти: на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации, муниципальных об­разований (административный район, поселения). Представительными органами государственной власти являются аппарат Президента Россий­ский Федерации, Совет Федерации и Государственная Дума Российской Федерации, а также соответствующие органы субъектов Российской Фе­дерации.

Сложившаяся структура государственного управления земельными ресурсами не обеспечивает четкого разграничения функций, что отрица­тельно влияет на развитие земельных и экономических отношений обще­ства. Дублирование функций государственного управления земельными ресурсами, включая реформирование земельных отношений, формирова­ние объектов недвижимого имущества, регулирование оценки объектов недвижимого имущества для проведения сделок налогообложения, геоде­зии и картографии, земельного контроля, а также охраны земель как при­родного объекта не позволяет сформировать рациональную структуру УЗР страны.

Например, Федеральная служба государственной регистрации, када­стра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполни­тельной власти, осуществляющим функции по государственной регистра­ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Она осуществляет свои полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные управ­ления субъектов Российской Федерации, имеющие свои подразделения в районах и городах.

В любом государстве в обязательном порядке функционирует исто­рически сложившаяся правовая система, включающая следующие виды источников права: правовой обычай, нормативный акт, судебный преце­дент, договор, общие принципы, идеи и доктрины, религиозные обычаи и др. Для России наиболее характерный способ правового регулирова­ния - нормативный акт, что обусловливается масштабами, централизацией и многонациональностью государства, необходимостью обеспечить еди­нообразие применения правовых норм.

Под нормой права понимают общее (неперсонифицированное) прави­ло поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права - это повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не должен исчерпы­ваться исполнением, он действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное число случаев.

В связи с многообразием социально-экономических и природно­экологических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам земельных отношений и управления земельными ресурсами, как правило, принимают только по крупным общегосударственным проблемам, а решение конкретных задач передают субъектам Федерации, которые от­носятся к их правотворческой компетенции.

Акты органов государственной власти подразделяют по вертикали на федеральные акты Российской Федерации и акты субъектов Российской Федерации, а по горизонтали - на законы и иные нормативно-правовые акты.

Закон - это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и направленный на регулирование наиболее важных общественных, в том числе и земельных, отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы - общие правила поведения, рас­считанные на неопределенное число случаев применения. Законы могут принимать только высшие представительные (законодательные) органы Российской Федерации и ее субъекты либо всенародным голосованием - референдумом, проводимым в особом порядке. Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противо­речить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государствен­ной Думы РФ.

Все законы и иные нормативные правовые акты находятся между собой в строго иерархической соподчиненности. Законы, принимаемые высшими представительными органами государственной власти, обла­дают наибольшей юридической силой по отношению ко всем остальным

источникам права. Верховенство среди законов на всей территории России принадлежит Конституции РФ, наделенной высшей юридической силой, и федеральным законам. Согласно Конституции РФ все законы и иные пра­вовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей проти­воречить.

В области регулирования земельных отношений и управления земель­ными ресурсами нормы Конституции РФ можно условно разбить на две большие группы: первая, непосредственно посвященная земельным отно­шениям и УЗР, и вторая, непосредственно участвующая в регулировании зе­мельных отношений и УЗР. Аналогично формируются конституции и уста­вы субъектов Российской Федерации.

Наряду с нормативными правовыми актами земельного законодатель­ства к источникам земельного права относят также акты других отраслей за­конодательства, если они содержат правовые нормы, затрагивающие управ­ление земельными ресурсами.

В условиях России основной источник земельного права, как и осталь­ных отраслей права, - подзаконные нормативные акты. В них прежде всего входят указы Президента РФ, а также постановления Правительства РФ, ве­домственные акты, нормативные акты организаций, акты субъектов Федера­ции и органов местного самоуправления. Главные подзаконные акты - ука­зы Президента России.

Следующие источники земельного права - постановления Правитель­ства Российской Федерации. Акты Правительства РФ принимают на основа­нии и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Россий­ской Федерации.

К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, на­ставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым относятся министерства и ведомства. Для осуществления опре­деленных задач федеральные органы исполнительной власти принимают ве­домственные нормативные акты.

Для дальнейшего развития системы управления земельными ресур­сами в Российской Федерации необходимо создание полноценного земель­ного законодательства, призванного комплексно регулировать правовые отношения по поводу земли как объекта земельного права. Исходя из осо­бенностей этого объекта, можно выделить следующие основные направле­ния в формировании правового механизма системы управления земельны­ми ресурсами:

- правовое регулирование земель как основного природного ресурса (вопросы рационального использования и охраны земель);

- правовое регулирование земель как объекта права собственности (установление особенностей оборота земельных участков);

- правовое регулирование земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (государ­ственный контроль и государственное регулирование земельных отно­шений).

Экономический механизм управления земельными ресурсами

Механизм экономического регулирования управления земельными ре­сурсами формируется системой мер экономического воздействия, направ­ленных на реализацию земельной политики государства, обеспечение прав землевладельцев и землепользователей и др.

Система экономических регуляторов управления земельными ресур­сами включает:

- земельный налог;

- арендную плату за землю;

- рыночную цену земли;

- залоговую цену земли;

- компенсационные платежи при изъятии земель;

- компенсационные выплаты при консервации земель;

- платежи за повышение качества земли;

- штрафные платежи за экологический ущерб;

- налоговое обложение при гражданском земельном обороте;

- плату за право аренды.

Экономический механизм управления земельными ресурсами должен быть основан на использовании земельной ренты в качестве основы для фор­мирования системы экономических регуляторов с другими экономическими рычагами (ценами, ссудным процентом, подоходным налогом и т. д.).

Рента - устойчивый доход, прямо не связанный с предприниматель­ской деятельностью. Земельная рента имеет иную природу. Как известно, земельный собственник может вести хозяйство самостоятельно, но может и передать свое право использования земли в аренду предпринимателю. Усло­виями арендного договора последний временно получает право монополь­ного хозяйствования на данном участке, за что и выплачивает землевладель­цу арендную плату. Превращение части прибыли арендатора в земельную ренту обусловлено именно данной монополией.

Земельная рента - это форма экономической реализации собственно­сти на землю. В ее составе различают дифференциальную, абсолютную и монопольную ренту.

Дифференциальная (разностная) рента возникает на основе моно­полии на землю как объект хозяйствования, ибо каждый предприниматель получает в свое распоряжение конкретный, ограниченный в натуре участок. По качеству они могут значительно различаться и при равновеликих затра­тах обеспечивать получение разного количества продукции, а следователь­но, и прибыли.

С увеличением спроса на сельскохозяйственную продукцию в хозяй­ственный оборот вовлекаются худшие участки земли, с которых получают обычную прибыль, а на средних и лучших - более высокую. Дополнитель­ная прибыль и превращается затем в дифференциальную ренту.

Наличие частной собственности на землю обусловливает возникно­вение абсолютной ренты как части прибавочной стоимости, присваива­емой государством и другими землевладельцами в силу монополии соб­ственности на землю. Источником ее образования является излишек при­бавочной стоимости над средней прибылью, которая образуется в сельском хозяйстве по причине трудностей перелива капитала из промышленности в сельское хозяйство, межотраслевой конкуренции, уравнивания нормы прибыли капитала сельскохозяйственных товаропроизводителей с общей нормой прибыли и др. Поэтому, а также по причине небольших площадей, лучших и средних по качеству и месторасположению земель как объек­та хозяйствования, цены на продукты сельскохозяйственных товаропро­изводителей определяются условиями производства на худших участках, т. е. эти цены больше общей цены производства. Получаемая разница меж­ду стоимостью и ценой производства (добавочная прибыль) должна пере­даваться в форме абсолютной ренты государству и другим собственникам земли.

Абсолютную ренту получают со всех сельскохозяйственных земель независимо от их качества, месторасположения и производительности, до­полнительных вложений. Мелкие землевладельцы не имеют возможности получать значительную абсолютную ренту, так как их издержки на производ­ство сельскохозяйственных продуктов выше складывающегося общественно нормального уровня издержек. Абсолютная рента увеличивает размер платы за землю и является одной из причин возникновения противоречий меж­ду землевладельцами и землепользователями, в том числе и арендаторами, и государством.

Одна из важнейших составных частей механизма экономического ре­гулирования земельных отношений - платность пользования землей. Зако­нодательство РФ предусматривает такие формы платы за землю, как земель­ный налог и арендная плата.

За земельные участки, находящиеся в собственности, пожизненном наследуемом владении, бессрочном (постоянном) пользовании, взимается земельный налог, а за арендуемые участки - арендная плата.

В условиях рынка земли для ее купли-продажи может потребоваться банковский кредит. Это вызывает необходимость установления норматив­ной цены земли, а также системы льгот при налогообложении.

Земельный налог выражает отношения между обществом и земель­ным собственником. Ставки земельного налога должны отражать единый процесс рентообразования, т. е. устанавливаться с учетом дифференциаль­ной, абсолютной и монопольной земельной ренты и их рентообразуюших факторов.

Земельный налог должен поступать в распоряжение субъектов Феде­рации и муниципальных образований и использоваться для обустройства их территорий, проведения землеустроительных и земельно-кадастровых ра­бот, повышения плодородия почв, развития производственной и социальной инфраструктуры.

Арендная плата - это отражение отношений по поводу использования земельных угодий между собственниками земли и арендаторами, устанав­ливаемая за объект недвижимого имущества. Она включает, как минимум, три составные части: земельную ренту, амортизацию капитала, вложенного в здания и сооружения, а также процент за пользование капиталом. Оче­видно, что при взимании арендной платы в целом с объекта недвижимо­сти различия между этими составными частями стираются, что может быть оправдано при установлении размера аренды в результате свободного торга арендодателя и арендатора. Арендная плата за землю представляет собой вознаграждение, которое выплачивает арендатор собственнику земли за ее использование.

Земельный рынок в России только зарождается. Сделки сводятся в основном к купле-продаже земельных участков гражданами. Основные термины, относящиеся к формированию рыночного оборота земли - это за­логовая стоимость земельного участка, ипотека, ипотечные облигации, ипо­течный и земельные банки и др.

Залоговая стоимость земельного участка - это переплетение интере­сов участвующих в данной операции объектов, нахождение ими коммерче­ского компромисса. При этом финансовые структуры заинтересованы в за­щите от коммерческого риска, своевременном возврате кредита и надлежа­щих платежах за него. Получающий же кредит землевладелец заинтересован в получении суммы, соответствующей реальной стоимости закладываемого участка.

Главное назначение залога земли - дать ее владельцу финансовые ре­сурсы для укрепления материально-технической базы своего хозяйства и на этой основе обеспечить его рентабельную работу. Залоговую цену определя­ют на рентной основе и индексируют с учетом инфляции на момент оформ­ления ипотечного договора.

Ипотека - разновидность залога недвижимого имущества (главным образом земли и строений) с целью получения ссуды.

Ипотечный банк - это банк, специализирующийся на выдачах долго­срочных ссуд под залог недвижимости. Земельные банки одна из разновид­ностей ипотечного банка. Основные направления деятельности земельных банков следующие:

- кредитная и инвестиционная поддержка товаропроизводителей АПК, индивидуального жилищного строительства и иных форм деятельно­сти, связанных с использованием земли;

- инвестирование и кредитование программ поддержки и развития продовольственного комплекса (включая программы повышения плодоро­дия и охраны земель), а также программ переселения на территории России;

- мобилизация финансовых ресурсов, в том числе путем выпуска цен­ных бумаг, на финансирование мероприятий по осуществлению земельной и аграрной реформ;

- содействие проведению земельных преобразований и развитию ре­гулируемого рынка путем осуществления операций купли, продажи, залога или передачи в аренду земельных участков;

- осуществление по поручению местных администраций операций со средствами, поступающими в форме платы за землю, и средствами, пред­назначенными для компенсации потерь, связанных с изъятием сельскохо­зяйственных земель для несельскохозяйственных нужд.

Все учреждаемые сейчас в России земельные и ипотечные банки яв­ляются коммерческими, их создают не по указанию Минфина либо Цен­тробанка РФ, а по решению фермерских ассоциаций, акционеров, других обществ. Уставные фонды банков формируются за счет проданных акций путем открытой либо закрытой подписки. Банки могут выпускать следую­щие виды акций:

- обыкновенные именные, дающие владельцу право на дивиденд в размере, определяемом по итогам финансового года собранием акционе­ров, а также право на один голос в собрании акционеров;

- привилегированные именные, дающие владельцу право на гаранти­рованный дивиденд, но не предоставляющие право на голосование на со­брании акционеров.

Выделяют несколько видов муниципальных земельных облигацион­ных займов