IV. Узловые понятия (категории) анализа истории государ­ственного управления России как составная часть методологии.

Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигну­тые результаты исследования, дают возможность перейти от эм­пирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе используются понятия, характерные для современной историке-политической и политолого-социологической мысли. Они груп­пируются в четыре основных блока:

- понятия, описывающие госу­дарство, его формы, политическую власть, ее типы, государ­ственные структуры

- и функции, властные отношения, политичес­кие режимы; понятия, характеризующие государственное управ­ление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процес­сы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России;

- понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Методологическая проблема состоит в отборе понятий, их определении с точки зрения принципа историзма. Такова тради­ция российской историко-политической мысли. Понятия, категории могут служить инструмен­том историко-политического анализа при условии, если они адек­ватно отражают исторические реалии политической жизни государства на том или ином конкретном этапе развития и определя­ются не вне исторической действительности, не абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания. Некор­ректно определение понятий как инструмента анализа полити­ческой истории на основе тех признаков, которые характерны только для того или иного этапа существования государства, ре­ализации той или иной его управленческой функции. Определе­ние должно содержать признаки государства, власти, государ­ственного управления как общественно-политического явления, общие для всех исторических типов политических систем[21].

На­пример, определение государственного управления должно вы­ражать его сущность и общественное предназначение: сознатель­ное воздействие государственной власти на общество, отдельные группы и индивидов с целью направления их поведения в русло общественно-необходимого и целесообразного. Развернутое же определение государственного управления в его современном со­стоянии, естественно, не может быть теоретической моделью для анализа государственно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем современная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-политического исследования, очи­щает его от наслоений идеологического догматизма, политизи­рованности и морализаторства. Такой процесс в настоящее время происходит в российской научной жизни. В науке идет методологическая революция — уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершен­ным. Вспомним слова философа: «Если бы люди правильно упо­требляли значение слов, человечество избавилось бы от полови­ны своих бед». Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки госу­дарственного управления. Государственное управление — это прежде всего политичес­кая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации уп­равления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности систе­мы управления задаются политическими деятелями и института­ми.

Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека.

Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных обще­системных императивных установках (Конституция, законы, ука­зы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее, структурами государственно-управленческих отношений являют­ся прежде всего обобщенные структуры правовых отношений[22]. Определение понятия «власть» как воплощения политичес­кого господства и средства осуществления политики через систе­му государственных органов[23] поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» воз­никает много спорных вопросов. Государственная власть — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как ввод­ного методологического мы не можем эффективно судить о дей­ствиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способ­ность», «возможность». Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание властью — это осознание человеком моральной от­ветственности; способность власти убеждать — уникальная сто­рона более широкой сферы государственной власти (это не толь­ко речь, но и символы и знаки ее).

Исследователи Запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс де­лают упор на «коммуникативном» аспекте власти. Коммуника­тивный принцип — незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуправления создает возможность эффективного общения и примене­ния власти[24]. При всей особенности российского самодержавного государства, заключающейся в тоталитарной направленности вла­сти с XV по XX в., прежде всего (по причине борьбы с монголо-татарским игом и степной угрозой) ее понимание связано и с за­мером действий не только по результатам ее, но и законам мо­ральной ответственности и коммуникативности[25].

Российский опыт не включает, как известно, традиции граж­данского общества. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление до­минировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Катего­рия элиты (в переводе с французского элита — это лучшее, от­борное) используется в учебном курсе неоднократно для обозна­чения сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии[26].

Предмет и задачи учебного курса Государственное управление страной осуществляется с помо­щью государственных органов, аппарата государственных учреж­дений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и нео­сновных функций государства (поддержание порядка, защита отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйствен­ная и религиозно-воспитательная). В государственном учрежде­нии имеется организованная государством группа лиц (чиновни­ков), государственных служащих, которые выполняют государ­ственные задачи.

Государственная служба сформировалась в ре­зультате реформ Петра I. Ученые XIX в. определяли государствен­ную службу как «особое публично-правовое отношение служа­щего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной го­сударственной задачи»[27].

Данное определение было признано пра­вомерным и на исходе XX в.[28] Государственные учреждения, имеющие властные полномо­чия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом ос­новных элементов государственного механизма и соответствую­щих им учреждений и органов.

Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государ­ственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (боярская Дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет министров и т.д.); цен­тральные — отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения), управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений); региональные и местные органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но свя­занные «особенным» территориальным делением отдельных на­циональных окраин.

Предмет учебной дисциплиныистории государственного управления в России — возникновение, развитие и преобразова­ние государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса — дать обучающимся глубокое науч­но обоснованное понимание:

1) социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаи­мопомощи;

2) общего и особенного в развитии Российского государства, осо­бенно специфики управления гигантской страной, в том чис­ле ее окраинами;

3) реформ и контрреформ в области государственного строитель­ства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб;

4) истории государственной службы в России;

5) истории самоуправления в России;

6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности;

7) исторически достоверной характеристики государственных деятелей;

8) необходимости соблюдения единства исторического и логи­ческого, умения не только анализировать управленческие кон­кретные решения, но и теоретически обобщать такой матери­ал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.

В 1997—1999 гг. появились первые учебники по истории государственного управления[29], которые пользовались немалым спросом в библиотеках и на книжном рынке и вскоре стали биб­лиографической редкостью, что требует их переиздания. По ис­тории госучреждений дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина, выдержавший три издания, но не переиздававшийся с 1983 г.[30] Исследователи А.А. Нелидов[31], В.А. Цикулин[32] издали работы о госучреждениях советского вре­мени, которые были в большей степени рассчитаны на практи­ческих работников архивов, а не на студентов: в их основе лежа­ла идея соединения справочника и учебного пособия.

Шагом впе­ред в разработке опять-таки истории госучреждений СССР были работы Т.П. Коржихиной[33]. Однако все названные выше учебни­ки (справочники) являются библиографической редкостью и не восполняют дефицита в учебной литературы. К тому же они но­сят целевой характер, предназначены для подготовки историков-архивистов и предельно политизированы. Для изучения курса ис­тории государственного управления могут быть рекомендованы работы, изданные в последнее время преподавателями Российс­кой академии государственной службы[34], а также Историко-архивного института РГГУ[35], Московской государственной юридиче­ской академии[36], Северо-Кавказской академии государственной службы[37].